Главный элемент борьбы с коррупцией – публичные отчеты чиновников и менеджеров госкорпораций о своих доходах предложил в 2008 году президент Дмитрий Медведев. В 2012 году уже в должности премьер-министра он признал, что декларационная кампания закончилась провалом.
Удивляться тут нечему, считают Андрей Яковлев из Высшей школы экономики и Алексей Конов из Центра развития госслужбы : нынешние методы борьбы с коррупцией в России вряд ли можно назвать эффективными, чиновники могут легко избежать предоставления исчерпывающих данных о своих доходах и имуществе, а главное – об источниках их получения.
Эксперты ВШЭ проанализировала мировой опыт и предложили свой вариант борьбы с взяточничеством. Во многом их предложения повторяют рекомендации России от Всемирного банка.
Главное в декларационной кампании:
- вести четкий график отчетов о доходах,
- не верить чиновникам на слово, а проверять предоставленные сведения,
- наказывать, если они неверны,
- публиковать всю информацию в открытом доступе.
История борьбы с коррупцией по-российски
Начиная с 1992 г. было принято несколько документов, которые регламентировали раскрытие информации о доходах чиновников. Но указы исполнялись плохо и не приносили результатов: проверяли сведения кадровые службы ведомств, а сама проверка проводилась только по запросу налоговых и правоохранительных органов. Для общественности эти данные были недоступны.
Нынешняя система была создана в первые годы президентства Медведева и преподносилась как революционный шаг в борьбе с коррупцией:
- В 2008 г. был принят закон, обязывающий государственных и муниципальных служащих предоставлять сведения о своих доходах и имуществе, а также о доходах и имуществе своих супругов и несовершеннолетних детей.
- В 2009 г. закон дополнили двумя указами. Данные о доходах стали публиковать главы госкорпораций, фондов, и других госорганизаций.
- Второй пакет указов в том же году утвердил порядок публикации и проверки этих сведений. Основанием для проверки стали являться не только информация от госорганов, но и заявления глав партий и Общественной палаты.
- В 2010 году в Госдуму был внесен законопроект, предусматривающий распространение требований о декларировании на родителей, детей (включая совершеннолетних), усыновителей, усыновленных, родных братьев и сестер, дедушек, бабушек и внуков чиновников. Он не был поддержан ни ответственным комитетом Госдумы, ни комитетом-соисполнителем.
- В 2011 г. руководители органов власти получили право запрашивать справки по операциям и счетам своих подчиненных, а также сведения из налоговой.
- В начале 2012 г. Владимир Путин раскритиковал обилие "кумовских" сделок в госкомпаниях и поручил их пресечь. Минэкономразвития в октябре предложило публиковать данные о компаниях родственников на сайте госзакупок.
- В 2012 г. первое чтение в Госдуме прошел закон, по которому с чиновника могут быть потребованы данные об источниках доходов, если сумма одноразовой сделки, совершенной им или членами его семьи, превышает трехгодовой суммарный доход всех членов семьи по основному месту службы.
Что не так
Яковлев и Конов объясняют, почему антикоррупционные декларации не стали действенным инструментом по следующим причинам:
- Формы подачи деклараций сохранилась еще с 1997 г.
- Анализ поданных сведений по-прежнему проводит кадровая служба. Несмотря на то, что формально для такой работы ведомства создали отдельные подразделения по профилактике коррупции, работают там те же кадровые служащие, не имеющие нужного опыта.
- У этих проверок нет цели: механизмов регулярных проверок так и не появилось, нет процедур сопоставления доходов и выявления конфликтов интересов.
- В готовящемся к принятию законе о контроле за расходами фактически говорится о появлении новой процедуры – декларировании расходов. Но лучше сделать так, чтобы чиновники подавали сведения и о доходах и о расходах одновременно, а не раздельно.
- Дискуссии о проблемах коррупции в России слишком политизированы, что мешает нахождению инструментальных, прикладных способов их решения. Нужно исходить из необходимости борьбы с коррупцией, а не с самими чиновниками.
Что предлагают исследователи ВШЭ:
- Сейчас чиновники сами заполняют декларации, а можно обязать госорганы формировать декларации из сведений об уплаченных налогах и зарегистрированной недвижимости и авто. Для этого за два года нужно создать специальную программу, которая объединит все существующие базы.
- Публиковать нужно не только данные о недвижимости и машинах, но и о предметах роскоши и наличных сбережениях на сумму свыше 1 млн.руб., а также указывать все операции с имуществом за год со стоимостью покупки или продажи.
- Начать реформу декларирования нужно с 5-7% высших должностных лиц – от замглавы департамента министерства и выше, руководителей управлений МВД и депутатов Госдумы. Раскрывать доходы у руководителей высшего звена должны еще и совершеннолетние дети.
- У декларирования должно быть две цели – обнаружение "индикаторов коррупции" (фактов, свидетельствующих о возможном преступлении) и выявление конфликта интересов. Индикаторами могут быть: несоответствие расходов и доходов, получение завышенной оплаты за работу или товар, быстрое погашение долга. Чтобы исключить конфликт интересов, чиновники должны публиковать еще и источники дохода со всеми юридическими данными.
- Проверку самих деклараций должна совершать специальная программа. Высшие руководители должны проверяться каждый год, рангом меньше – по заявлениям общественности. Заявление могут подавать в том числе и обычные граждане, и некоммерческие организации – через сайт госуслуг.
- Меры ответственности за предоставление недостоверной информации – увольнение и лишение права быть госслужащим впредь. Незаконно добытое имущество нужно отдать государству по решению суда. За неполные сведения – ввести штраф. Если полные сведения не могут быть предоставлены, чиновник должен об этом официально заявить.
- Собирать информацию должны одни госорганы, проверять – другие, контроль необходимо передать от кадровых служб тем, кто может проводить финансовые расследования.
Ученые предупреждают, что нужно всегда помнить об основных уловках коррупционеров:
- взятки дают не самому чиновнику или его семье, они перечисляются на счета контролируемых им (ими) организаций,
- оформляют имущество чиновники не на себя или семью, а на третьих лиц,
- основное имущество находится за границей,
- незаконные доходы коррупционеры чаще всего тратят не на новое имущество, а на обслуживание задекларированного – ремонт дома и т.д.
Итогом работы такой реформированной системы должна стать подготовка Национального доклада о состоянии системы антикоррупционного декларирования в России, который будет размещен в открытом доступе.
Прокуратуры, со своей стороны, должны ежегодно обнародовать сводный отчет по результатам проверок всех чиновников.