В системе госзакупок на долю трех процентов поставщиков приходится 80 процентов стоимости всех госконтрактов. Таковы данные исследования "Атлас контрактной системы", проведенного Центром стратегических разработок (ЦСР). Анализ также показал, что отечественный рынок госзаказа сильно централизован и на нем повсеместно доминирует узкий круг крупных поставщиков. Но это далеко не все. Эксперты Т94 ознакомились с данными и рассказали о главных проблемах контрактной системы.
80/20
Главный вывод исследования – в 2016 г. примерно 8,8 тыс. хозяйствующих субъектов законтрактовали более 4,4 трлн руб. Это значит, что почти 3% от всех работавших в госзаказе поставщиков привлекли 80% стоимости всех контрактов. В исследование также говорится, что доминирование крупных поставщиков свойственно всем регионам. Доля таких компаний варьируется с двух процентов от общего количества поставщиков, работающих в Московском регионе, до 13 процентов в Северной Осетии. Дмитрий Казанцев, начальник отдела правовой экспертизы B2B-Center, отмечает, что исследование отражает весьма очевидные вещи. Так, высокие для поставщиков входные пороги на рынок госзаказа сами по себе уже давно не секрет. Не являются секретом и устойчивые хозяйственные связи госзаказчиков с довольно узким кругом поставщиков, говорит он. "Можно спорить о точности цифр, приведенных в исследовании, но интересен скорее общий вывод: госзаказчики научились обходить предписанные законом торговые процедуры и предопределять будущего поставщика. И с этим выводом сложно спорить", – замечает Дмитрий Казанцев.
Алексей Ульянов, директор Института повышения конкурентоспособности, говорит, что результат анализа отражает известный закон Парето. "В экономике известен принцип Парето 80/20, который применим к большому числу социально-экономических явлений: 20% фирм по числу аккумулируют 80% совокупной выручки или прибыли, 20% наиболее ценных сотрудников дают 80% результата и т.д. Поэтому отклонение от пропорции 80/20 к пропорции 80-3 действительно свидетельствует о чрезмерной концентрации госзаказа в руках небольшого числа крупных поставщиков. Здесь я с авторами доклада ЦСР полностью согласен", – говорит Алексей Ульянов.
С ним соглашается и Юрий Зафесов, директор департамента закупочной деятельности "Россетей". При этом, по его словам, исследование оперирует данными статистики и выводами, но в анализе крайне мало уделяется внимания причинам тех или иных явлений, что принципиально важно. "Да, исследование показало, что на долю трех процентов поставщиков приходится 80 процентов стоимости госконтрактов, при этом аналитики делают следующий вывод – "как следствие, на рынке госзаказа выстраиваются классические цепочки поставок, в которые в качестве субподрядчиков различного уровня интегрируется большинство экономических агентов".
Первичные исходные данные, на которых строится часть выводов вызвали сомнение у Георгия Сухадольского, генерального директора некоммерческого партнерства "Объединение профессиональных специалистов в области государственных, муниципальных и корпоративных закупок". А именно, в исследование говорится: "Рынок госзаказа, на котором 1 млн 300 тыс. поставщиков конкурируют друг с другом за право заключить один из 3,5 млн контрактов". "Откуда взялось число 1 млн 300 тыс. поставщиков? Например, согласно данным Спарк-Маркетинг , в 2016 г. на контракты по 44-ФЗ претендовало около 400 тыс. поставщиков, из которых примерно 3/4 получили контракт, но никак не 1,3 млн. Различие – более чем в 3 раза, – рассуждает эксперт. – Поэтому пусть даже и вывод о наличии концентрации крупных поставщиков и верен, но не настолько критичен, как указано в докладе".
Торги не для всех
В исследование сказано, что торги не являются универсальным, рутинным и обыденным способом закупок. Процедуры торгов чрезвычайно важны для развития контрактных отношений, однако это не значит, что они уместны при любых закупках. Алексей Ульянов соглашается с этим утверждением. "К примеру, для определенного перечня малых закупок в России и сейчас предусмотрены запрос котировок и запрос предложений. Другое дело, что эти способы, призванные по определению быть простыми, а они чрезмерно усложнены. Так, если по тому, как провести эти "простые" способы пишутся разъяснения, проводятся платные семинары и консультации, которые не всегда вносят ясность – значит что-то не порядке у нас с контрактной системой. В результате, даже по мелким закупкам зачастую проводятся не запросы котировок/предложений, а торги (аукцион или конкурс). И в таких мелких закупках издержки проведения торгов, включая временные, настолько велики, что никакая даже потенциальная экономия от конкуренции их не перекроет", – говорит он, добавляя, что не стоит забывать и о таких способах, которые используют развитые страны – ценовые и конкурентные переговоры. "Они также позволяют при небольших издеркжах снизить цену, добившись экономии бюджетных средств. В России из-за принципиальной позиции руководителя ФАС этот способ запрещен, и я считаю это одной из главных проблем нашей контрактной системы", – говорит Алексей Ульянов.
О том, что торги не являются универсальным способом закупок, говорит и Юрий Зафесов. По его словам, торги – не панацея, и далеко не всегда их применение обосновано и целесообразно. "Если говорить про примеры, то, наверное, самый близкий для нас – заключение договоров, обязательных в соответствии с законодательством об электроэнергетике. Я имею ввиду, что 35-ФЗ устанавливает виды договоров, которые обязаны заключать субъекты рынка обращения электроэнергии, их условия, порядок заключения и даже тарифы, по которым такие договоры заключаются. Сегодня для субъектов розничного рынка электроэнергии в силу требований закупочного законодательства – это закупка. Фактически – здесь нет и не может быть закупки, есть обязанность заказчика в определенных условиях заключить договор с определенным контрагентом. Другой пример – закупки у монополий. В данном случае конкуренции нет, рынка, где можно выбрать продукцию у разных поставщиков, нет, это монопольный рынок, не конкурентный. Конечно, в этом случае торги не уместны», – рассказал Юрий Зафесов. Дмитрий Казанцев также обратил внимание, что торги нужно применять только там, где они действительно необходимы. "Если 44-ФЗ не обеспечивает конкуренцию, то лучше снять с заказчиков обязанность по ежедневной имитации торгов, на которую тратятся огромные организационные и финансовые усилия. Эти усилия могут быть направлены в более созидательное русло. Но при этом необходимо установить четкую границу: "А вот здесь и здесь без торгов не обойтись, проверенный заказчик не спасет, поэтому при такой закупке от конкурентного соревнования между поставщиками вы не отвертитесь". Например, при закупке канцтоваров или услуг таксопарков реально выторговать лучшие цену и условия за счет конкуренции между независимыми, крупным и заинтересованными в порядке поставщиками. А вот подрядчик для важной стройки скорее всего будет проверяться еще до объявления конкурса, и если он такую проверку пройдет, то победа в конкурсе для него будет предопределена", – комментирует Дмитрий Казанцев. И продолжает: если провести эту границу не только номинально, но и институционально, если действительно постараться определить случаи, в которых без торгов не обойтись, то это и в самом деле может стать компромиссом. С точки зрения первоначальных высоких целей 44-ФЗ, предполагающих открытую и повсеместную конкуренцию, это будет шаг назад. Но коли уж на практике конкуренции не выходит, то разумное и конcенсуальное проведение границы между реальными торгами и реальными прямыми закупками может стать шагом вперед в развитии закупочных практик.
"Правда, для такого консенсуса надо разобраться с мотивацией госзаказчика к проведению не просто формально конкурентной, а именно эффективной закупки. Ведь что бы ни говорили про якобы "94% неэффективных закупок госкомпаний», но именно опыт субъектов 223-ФЗ демонстрирует: если заказчик мотивирован не только требованием закона, но и собственными финансовыми и производственными интересами, то он будет стремиться к эффективной закупке, а значит и к конкуренции между поставщиками. Только эта конкуренция будет для него не абстрактной самоцелью, а средством для достижения эффективности", – заключает Дмитрий Казанцев.
В одних руках
Интересно в исследование то, что большинство регионов демонстрирует очень высокие показатели несостоявшихся торгов. Так, в 26 субъектах стоимость контрактов по итогам несостоявшихся торгов превышает 50% от общей стоимости контрактов. А при учете контрактов только региональных и муниципальных заказчиков рубеж в 50% оказывается превышенным уже у 31 субъекта. Во втором случае растут и абсолютные значения показателя. Так, доля контрактов по итогам несостоявшихся торгов возрастает до 80,8% у Республики Ингушетия, до 78,3% у Республики Мордовия, до 70% у Чеченской Республики, до 63,7% у Оренбургской области. Однако есть регионы, которые продемонстрировали наименьшую, фоновую долю контрактов по итогам несостоявшихся торгов: Республика Татарстан — 13,5%, г. Москва — 16,2%. Аналитики считают, что сегодня несостоявшиеся торги недопустимы как класс.
Георгий Сухадольский поддержал возмущение авторов доклада по неоправданно высокой доле несостоявшихся процедур. При этом он отметил нестыковки с материалами мониторинга Минфина. Так, согласно тексту доклада, "Контракты, заключенные в 2016 г. по итогам несостоявшихся торгов, в целом по России, составляют 34% от общей суммы контрактов, зарегистрированных за этот период в ЕИС. Их совокупная стоимость превысила 1,8 трлн руб.". "При этом в докладе под "торгами" понимаются не только конкурсы и аукционы, как это определено в Гражданском кодексе, но и запросы котировок и иные конкурентные процедуры. А согласно мониторингу Минэкономразвития за 2016 г., по итогам закупочной деятельности несостоявшимися признано более 564,8 тыс. закупок общим объемом более 1,2 трлн. руб. Обращаю внимание – не только сумма в 1,5 раза меньше, но и речь не о заключенных контактах, а только о несостоявшихся процедурах, после которых иногда заключали контракт, а иногда проводили новую процедуру. При этом, по тому же мониторингу Минэкономразвития, общий объем контрактов, заключенных с единственным поставщиком за 2016 г. по итогам несостоявшихся конкурентных процедур, составляет только 0,1 трлн руб. То есть расхождение данных в 18 раз…", – обращает внимание Георгий Сухадольский.
К нему присоединился и Юрий Зафесов, который отметил, что важно понять причины заключения контрактов по результатам несостоявшихся процедур. С точки зрения закона о контрактной системе несостоявшимися признаются закупки в случаях: когда на закупку не пришел ни один участник, когда на закупку пришел один участник, когда на закупку пришло несколько участников, но только один из них был признан соответствующим требованиям закупочной документации. "Возникает вопрос, что должен сделать заказчик в этом случае? Может быть, нужно по общему правилу проводить повторную конкурентную закупочную процедуру. Государственные и муниципальные заказчики обязаны заключать договор. Может, имеет смысл все-таки сформулировать причины, понять почему таких закупок много, и тогда, вероятно, получится сделать выводы: что можно и нужно исправить в этой ситуации", – предлагает эксперт.
Еще проблемы есть?
Эксперты Т94 не остановились на анализе результатов исследования и напомнили о важных проблемах контрактной системы. Избыточный процессуальный контроль, контроль ради контроля – называет Алексей Ульянов. "Споры по поводу процессуальных нарушений нужно передать от ФАС на судебное рассмотрение. Но при этом надо установить четкий и понятный контроль за результатами и завершить отладку финансового контроля. В условиях, когда госзаказчик будет работать на результат, он сам выберет наилучшего поставщика по оптимальному отношению цена-качество, поэтому бояться отмены процессуального контроля не следует", – говорит эксперт. Он также назвал проблемой сложные и постоянно меняющиеся правила и нормы в ФКС. Поправки в 44-ФЗ и 223-ФЗ, подзаконные акты, разъяснения и т.п. нарастают как снежный ком, это является питательной средой для коррупции, различного рода связанных с чиновниками посредников, "консультантов". "Заказчики и поставщики уже тратят миллиарды рублей на различные семинары, обучения и консультации по госказазу. Силами регуляторов мы создали параллельную реальность, толку от которой в лучшем случае немного. Зачастую они наносят прямой вред. Считаю, что весь этот вал можно отправить на свалку и вернуться в рамки гражданско-правовых отношений, ГК РФ", – заключает Алексей Ульянов.
В свою очередь Юрий Зафесов напомнил о проблемах в 223-ФЗ. Во-первых, необходимо более широкое использование возможностей закупок в электронной форме, все-таки бумага должна уходить в прошлое, считает эксперт: "В госзаказе такие закупки (и только способом – открытый аукцион) стали применяться с 2009 г. Возможность использования конкурса в электронной форме продекларирована законом, но по факту пока не работает. Для сравнения: в электросетевом комплексе уже в 2007 г. доля закупок всеми конкурентными способами составляла 60% от общего объема конкурентных закупок. Сегодня эта цифра – 98,8% по группе компаний.
Второй момент – государственные и муниципальные заказчики практически не защищены от низкоквалифицированных поставщиков и подрядчиков. Единственный существующий механизм – взаимодействие в рамках заключенного договора: ненадлежащее исполнение со стороны подрядчика, расторжение договора и новая закупка. Но это очень долго и контрпродуктивно. Согласитесь, когда вы, как потребитель, идете в магазин, вы хотите получить товар или услугу нужного качества. Если на этапе выбора этого товара/услуги вас ее качество не устраивает – вы ее не приобретаете. Даже более того, у вас есть право в большинстве случаев в течение 14 дней вернуть продавцу не подходящий вам товар. Это считается нормой. Теперь рассмотрим ситуацию, когда вы все-таки заключили договор, например, на ремонт квартиры, к вам пришли рабочие и сделали его плохо. Вы вынуждены все время предъявлять им претензии, заставлять переделывать работу и в конечном итоге расторгать с ними договор и искать новых подрядчиков. Согласитесь, эта ситуация вряд ли вас порадует. Вы как минимум потеряете время, деньги, ну и конечно какое-то количество нервных клеток. Заказчики – такие же потребители услуг, как и мы с вами, у них есть свои задачи, которые нужно решать, причем задачи государственные, а не частные. И если у государственных структур будет возможность получать квалифицированные услуги и качественный товар в нужный им срок, наверное, от этого выиграют все – и мы с вами в том числе".
Третья проблема, по мнению эксперта, – крайняя перегруженность, очевидно избыточное регулирование, регламентирование процедур. Порой это приводит к остановке процесса. Пример – работа ЕИС в начале 2017 г., когда заказчики, получив новые правила согласования закупок, фактически три месяца не могли размещать извещения о закупках в ЕИС.
Автор: Ангелина Жукова.