Государственная дума в настоящее время рассматривает законопроект «О федеральной контрактной системе», который должен прийти на смену действующему Федеральному закону № 94-ФЗ. Федеральная контрактная система (ФКС) призвана дополнить систему регулирования государственного и муниципального заказа в России инструментами планирования закупок, библиотекой типовых контрактов, более широким и гибким набором способов отбора поставщиков и другими новеллами. В проработке и практическом применении новых механизмов целесообразно ориентироваться на международный опыт организации государственных систем госзакупок. В настоящей статье сделана попытка достаточно полно охарактеризовать все основные составляющие системы федеральных закупок США, которая, не будет преувеличением сказать, является основоположницей всех существующих государственных контрактных систем. Ренольд Богданович РУБИНОВ, заместитель начальника отдела имущественного комплекса Административного управления Федерального казначейства, сотрудник кафедры финансов Финансового университета при Правительстве РФ
Федеральная контрактная система США, пройдя продолжительный путь исторического формирования (в прошлом году она отмечала 90-летие), на сегодня является одной из передовых и наиболее эффективных систем госзакупок в мире. ФКС США основана на четкой и детальной, но при этом достаточно дифференцированной и гибкой регламентации закупочных процедур, охватывающей все ключевые функции системы госзакупок:
- планирование закупок;
- размещение заказов;
- отбор поставщиков и заключение контрактов;
- администрирование и контроль исполнения контрактов;
- оценка результатов исполнения контрактов.
Будучи старейшей из государственных контрактных систем в мире, ФКС США на сегодня включает все основные структурные элементы, необходимые для полного и всеохватного регулирования государственных закупок:
- детальное правовое регулирование посредством системы законов и подзаконных актов, регламентирующих нормы, правила и процедуры осуществления закупок;
- четкое распределение полномочий и ответственности между федеральными органами и должностными лицами, осуществляющими закупочный процесс;
- развитую систему планирования закупок;
- широкий набор способов закупки и типов заключаемых контрактов;
- библиотеку типовых контрактов и стандартных спецификаций;
- информационные системы, обеспечивающие доступ к базам данных по контрактам, поставщикам и иным параметрам федерального заказа.
Правовое регулирование и распределение полномочий в сфере закупок рассмотрим более предметно.
Правовое регулирование
Как и вся система права Соединенных Штатов Америки, ФКС США регулируется двумя уровнями законодательных и нормативно-правовых актов. Первый уровень составляет система федеральных законов США (раздел 41 «Общественные (государственные и муниципальные) контракты» Свода законов США), которые содержат общие нормы регулирования, не влияющие на сам процесс закупок, но определяющие возможности и условия осуществления закупок и расходования на эти цели бюджетных средств. К соответствующим федеральным актам относятся:
Акт о закупках объектов федеральной собственности и услуг1 (1949 г.);
- Акт о военных закупках2 (1947 г.);
- Акт о предупреждении несбалансированности3 (буквально Антидефицитный акт, АДА) — закон Конгресса США, запрещающий принимать бюджетные обязательства, в том числе по госконтрактам, при отсутствии соответствующих бюджетных ассигнований;
- Акт об оптимизации федеральных закупок4 (1994 г.);
- Акт о реформировании федеральных закупок5 (1995 г.);
- Акт о реформировании системы закупок (2003 г.).
Второй уровень представлен подзаконными актами соответствующих ведомств, уполномоченных в сфере регулирования, организации и контроля закупочных процедур. Совокупность данных правил составляет Федеральные закупочные правила (The Federal Acquisition6 Regulation, FAR), включенные в раздел 48 «Общественные контракты и управление собственностью» Кодекса федеральных правил. Федеральные закупочные правила размещаются на официальном сайте Правительства США www.acquisition.gov.
FAR, таким образом, состоят из набора нормативных актов федеральных исполнительных органов США, регулирующих процесс государственных закупок. Этот процесс включает три этапа:
- определение объемов федеральных нужд и планирование закупок;
- размещение заказа и заключение контрактов;
- обеспечение исполнения контрактов и контроль.
Федеральные закупочные правила регулируют деятельность государственных служащих в осуществлении всех этапов закупочного процесса. FAR состоят из восьми глав, определяющих общие требования, условия и порядок проведения различных процедур в рамках закупочного процесса — от планирования закупок, выбора способов закупок и типов заключаемых контрактов (главы B и С) до управления исполнением контрактов, аудита и специальных условий контрактов (главы G и H).
Первоначальная цель принятия FAR состояла в консолидации многочисленных положений о закупках отдельных федеральных ведомств США в унифицированный набор стандартов закупочных процедур, которые применялись бы единообразно всеми федеральными органами исполнительной власти. Устанавливать дополнения к FAR на уровне отдельных учреждений и ведомств официально не рекомендовано, однако на практике почти все ключевые федеральные исполнительные органы уровня департаментов (министерств) США (и многие подведомственные им агентства) утвердили собственные дополнения к Федеральным закупочным правилам, которые зачастую содержат дополнительные ограничения и требования к исполнителям контрактов. Одним из наиболее известных дополнений к FAR являются Дополнения Департамента обороны США (Defense Federal Acquisition Regulation Supplement (DFARS)).
Федеральные закупочные правила регулярно уточняются и модернизируются в соответствии с требованиями технического прогресса (главным образом в сфере информатизации и интернет-технологий) и изменениями законодательства и нормативной базы США. Предлагаемые изменения перед утверждением размещаются в Федеральном регистре7 на сайте www.federalregister.gov, который представляет собой официальный журнал Правительства США, предназначенный для публикаций предлагаемых изменений в законы и правила, утвержденных новых правил и законов и вносимых в них поправок, уведомлений о собраниях и судебных заседаниях и т. п. Таким образом, изменения в FAR проходят обязательную общественную экспертизу, срок которой должен составлять не менее 60 дней.
Распределение полномочий в сфере закупок
Центральную роль в координации функционирования всей федеральной контрактной системы США, а также процессов планирования и осуществления закупок федеральных ведомств играет Офис федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy, OFPP). Указанное управление входит в структуру Административно-бюджетного управления (Office of Management and Budget), которое в свою очередь является одним из подразделений Исполнительного офиса Президента США (Executive Office of the President).
OFPP был создан Конгрессом США в 1974 году для обеспечения реализации государственной политики в области закупок, установления Федеральных закупочных правил и процедур. Миссия деятельности Офиса по закупкам — содействие обеспечению экономичности, эффективности и результативности в осуществлении государственных закупок. OFPP возглавляет администратор, который назначается Президентом США и утверждается Сенатом (верхней палатой Конгресса США).
В России специального ведомства, уполномоченного на осуществление государственной политики в области закупок, на сегодня нет, однако с определенными оговорками можно сказать, что в действующей системе федеральных органов исполнительной власти функции, аналогичные компетенции американского Офиса по закупкам, выполняет в основном Федеральная антимонопольная служба (ФАС). Однако в сфере госзакупок к полномочиям ФАС относится только контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд8, тогда как функционал OFPP значительно шире.
Большинство функций по организации закупок в США на федеральном уровне осуществляется специальным независимым агентством при Правительстве США — Администрацией общих служб (General Service Administration, GSA). GSA отвечает за управление зданиями и обеспечение текущего функционирования федеральных ведомств и состоит из двух основных служб: Службы правительственных зданий (Public Buildings Service) и Федеральной службы закупок (Federal Acquisition Service). Если иное не установлено федеральными законами (актами), полномочия федеральных органов исполнительной власти США по осуществлению закупок возлагаются на руководителей таких органов.
Руководители федеральных исполнительных органов делегируют свои полномочия в части осуществления закупочных процедур так называемым контрактным офицерам, которые исполняют соответствующие функции либо на постоянной основе, либо назначаются для проведения закупок в соответствии с процедурами, предусмотренными в Федеральных закупочных правилах. Только контрактные офицеры вправе подписывать федеральные контракты от имени соответствующих федеральных органов. Кроме того, контрактные офицеры наделены другими важнейшими полномочиями по организации и проведению закупочных процедур: они выбирают способы размещения заказов и типы контрактов в рамках ограничений, установленных Федеральными закупочными правилами (FAR) и (при наличии) Дополнениями к FAR соответствующего ведомства; определяют начальную цену, условия приостановления и досрочного прекращения контракта, а также иные параметры закупок и условия контрактов.
При этом контрактный офицер может осуществлять лишь те полномочия, которые делегированы ему в соответствии с FAR и процедурами соответствующего федерального исполнительного органа. Любые действия контрактного офицера за пределами его полномочий не обязывают соответствующий федеральный орган к их исполнению, даже если контрактный офицер и исполнитель по контракту пришли к соглашению, обеспечивающему для федерального органа дополнительную выгоду. Предполагается, что исполнитель по контракту знает круг полномочий контрактного офицера и не будет выполнять его требования по вопросам, находящимся за пределами его компетенции.
Компетенция контрактных офицеров и круг вопросов, по которым они вправе принимать решения, закрепляются в Сертификате назначения контрактного офицера. В Департаменте обороны США, в военных и силовых ведомствах, а также в Департаменте энергетики и NASA контрактный офицер отвечает за все три этапа администрирования федеральных контрактов (размещение, исполнение, прекращение). В остальных департаментах и ведомствах перечисленные функции и полномочия разделены и для их осуществления назначаются три контрактных офицера с соответствующими компетенциями, определенными в их сертификатах. К примеру, задачи контрактного офицера по размещению контрактов (Contracting Procurement Officer) согласно Федеральным закупочным правилам заключаются в обязанностях «обеспечивать публикацию условий федеральных заказов, осуществлять первоначальные переговоры по размещению заказов, определять справедливую и приемлемую начальную цену контракта, проводить изменения тендерной документации, вносить необходимые поправки» и т. д.
Для выполнения консультативных и технических функций в рамках отдельных этапов закупок контрактные офицеры назначают своих технических представителей. Технические представители осуществляют взаимодействие в процессе размещения и исполнения контракта между заказчиком — федеральным исполнительным органом и участником тендера или исполнителем контракта. Технические представители, как правило, являются федеральными служащими, и многие из них имеют опыт работы в технических сферах (электроники, химии, медицины и пр.). Такой опыт крайне важен для точного отражения в тендерной документации федеральных потребностей в соответствующих отраслях.