Переход к электронным торгам по идее должен был победить коррупцию. Однако сфера продолжает оставаться очень коррумпированной. О парадоксах системы госзаказа в России корреспонденту "Известий" рассказала директор Института управления закупками и продажами для государственных и муниципальных нужд Высшей школы экономики Ирина Кузнецова.
известия: Ирина Владимировна, на что в России ориентируется государственный заказчик, когда устанавливает цену на закупаемую продукцию, работу, услугу?
ирина кузнецова: У нас в стране нет утвержденной или хотя бы рекомендованной государством методики по установлению стартовой цены контракта. Поэтому может быть заказано все, что хочешь, с любым диапазоном цен. В лучшем случае госзаказчик смотрит на аналоги – почем примерно такую же продукцию покупали в прошлом году другие госзаказчики. А чаще всего – на потолок, а точнее – на сумму выделенных средств. Он ее всю и забивает в начальную максимальную цену контракта. А там как сложится.
"Складывается" порой очень смешно. В России выбрали самый простой и самый коррупционно емкий формат торгов – по последней цене.
Кто ее даст – тот и победил, а договориться как поставщикам (что квалифицируется как сговор), так и поставщикам с заказчиками (что квалифицируется как коррупция) довольно легко. Большая часть "конкурентов" продолжают тесно общаться между собой: "Ты играешь? Давай мой этот лот, а твой – следующий". Сейчас с обычного аукциона переходят на электронный, потому что "достигнут" 100-процентный сговор . Но и электронный аукцион не
спасает. Поставщики знают, кто из них на какой электронной площадке зарегистрирован, – и тоже созваниваются перед торгами.
Так что манипулируют не только заказчики, но и поставщики. Аукционную игру, когда все уходят счастливыми, мы называем "жмурки". Представьте себе – идут торги. Стартовая цена – 10 млн рублей. В процессе аукциона она падает до 7 млн рублей. Госзаказчик счастлив, рапортует начальству: сэкономлено 30%. Поставщик тоже доволен: ведь рыночная стоимость товара всего 5 млн рублей. Все рады. Кто потерял? Разумеется, государство.
и: Но ведь бывает, что с конкурентами договориться не удалось…
кузнецова: Бывает. Тогда по итогам торгов цена контракта падает в несколько раз. Пример – последние аукционы на закупку вакцин, где цена с 40 млн рублей упала до миллиона. Ничего качественного за эту цену поставить нельзя. Или, помните, как прошлый министр здравоохранения рапортовал президенту: закупили реанимобили, сэкономили 75%. У международных экспертов волосы поднялись и не ложились. Что за эти деньги можно купить? Колесо от реанимобиля? Но они же ездят. При такой экономии нужно затевать служебное
расследование, кто виноват, что так ошиблись в прогнозе заказа.
и: Но на Западе система закупок работает…
кузнецова: В развитых странах устанавливается диапазон приемлемой цены – не выше и не ниже. Не ниже – потому что за более низкую цену ничего качественного поставить нельзя. Не выше – поскольку это ведет к высоким издержкам государства. Но самое главное – этот диапазон цены держат в секрете, он объявляется только на торгах. На Западе не только с ценой, но и с качеством все неплохо. Скажем, любая больница, если ее пациентам помогает вот этот инсулин или аспирин, имеет право заказать именно такие препараты, указав в заявке конкретных производителей.
и: А у нас?
кузнецова: А у нас считается, что это будет сильно ограничивать конкуренцию. Поэтому в заявках наших больниц указывается лишь общее международное химическое название препарата. А что в итоге привезут – препарат известной немецкой фирмы или неведомой российской фабрики (и хорошо, если фабрики) – на совести поставщика. Наверное, тот, что подешевле. А как этот конкретный препарат будет действовать на организмы Иванова, Петрова, Сидорова, конкретных граждан, никто ж не смотрит. Хотя выбор, у кого лечиться, чем лечиться, по Конституции должен быть за гражданином.
Закупка медикаментов и медоборудования – самая больная тема сейчас. Скажем, государственная поликлиника заказывает себе томограф: ей ведь явно нужно не то, что поплоше да подешевле, а аппарат с высоким стандартом диагностики – значит, дорогостоящий и от конкретного производителя. Но если в документации наш заказчик точно опишет, что ему нужно, то получит "по голове" – за ограничение конкуренции. Поэтому он вынужден писать техническое задание с весьма расплывчатыми характеристиками. Если он написал совсем общие требования, то и получит не желаемый, а совершенно общий продукт.
и: То есть фирма может поставить все что угодно?
кузнецова: Фактически да. Главное, чтобы не было претензий к качеству. Если поставщик предоставит некачественное и не что угодно, а даже то, что просил заказчик, полагаются штрафные санкции. В любом случае сильнее всего страдает заказчик.
Пример – то, как "закупали" услуги по очистке крыши в Эрмитаже. Поскольку главный критерий – цена, то аукцион выиграла фирма, согласившаяся чистить крыши дешевле всего. Фирма оказалась "Рога и Копыта", а ее рабсилой были ребята-студенты. Дальше выпал снег. Студенты были без опыта, они там чуть не умерли на этой крыше. Но с задачей не справились. В результате протекли несколько залов Эрмитажа, миллионы рублей надо заплатить за реконструкцию и на реставрацию пострадавших полотен. У поставщика априори должна быть квалификация на то, чтобы выполнить такой контракт.
и: Можно это зафиксировать как требование заказчика?
кузнецова: По закону предъявить требования к квалификации можно только в одном случае – если этот аукцион на стройку стоимостью свыше 50 млн рублей.
Во всех остальных случаях на аукцион никто никаких документов не несет. Приходится верить на слово. Заказчик даже не имеет права запросить у поставщика документы, кроме самых элементарных – выписка из единого госреестра юридических лиц, свидетельство о регистрации и заявка. Все.
Тоже с благой целью сделано. Чтобы поставщик не собирал эти справки и не платил всем взятки. В законодательстве о госзакупках много норм о том, чего нельзя делать и как заказчика поймать за руку. И нет норм, которые позволяют гарантировать эффективную закупку. В любой стране мира закон о закупках связан с антикоррупционными мерами, но все-таки во главу угла ставится экономика. Строить экономические реалии на основе только того, как надо поймать, а не как купить и удовлетворить нужду, нельзя.
и: При закупке наукоемкой продукции действуют те же нехитрые правила – побеждает не тот, кто предлагает лучше, а тот, кто предлагает дешевле?
кузнецова: Пока те же. Но, слава богу, у нас на эту тему начинает появляться единство мнений. Правительство уже несколько раз давало Минэкономразвития поручение разработать и внести в 94-й Федеральный закон поправки, которые позволяли бы наукоемкую продукцию покупать с учетом ее технических характеристик, а также квалификации и опыта фирмы-поставщика. Будь то болт на крыше в Ледовом дворце или шпилька в турбине, они в любом случае должны закупаться как особо сложная продукция. Поскольку безопасность всего сооружения зависит и от их надежности тоже. Цена в данном случае должна быть последним критерием. А в первую очередь оцениваться должны потребительские свойства – по-простому полезность, живучесть, безопасность объекта закупки и прочее.
и: Много заказов на проведение НИОКР – неужели и тут качество вообще не играет никакой
роли?
кузнецова: Не совсем. Если это чистой воды заказ на проведение научно-исследовательской работы, то в данном случае можно заложить некие качественные критерии и квалификацию исполнителя – до 45%. Но остальные 55% – критерии чисто технические (сроки выполнения работ, цена и проч.).
Поэтому у нас много случаев, когда участник тендера предлагает бессрочную гарантию. Так и пишет в заявке: "пожизненно" или "500 лет". Ему мгновенно начисляется максимальный балл. Еще один вариант выиграть конкурс на проведение НИОКР – указать минимальный срок выполнения работы. Вот и пишут: "Завтра". Все, победил. Если сложнейшая исследовательская работа, на которую нужно минимум три месяца, выполняется за несколько дней или даже за две недели, значит, либо она никуда не годится, либо ее делали заранее.
и: На сайте госзаказа регулярно встречаются сообщения о тендерах на закупку партий вертолетов, двигателей для танков, на ремонт военных кораблей, артиллерийских систем…
кузнецова: Для продукции, относящейся к гостайне, существуют закрытые аукционы.
Кстати, с открытыми закупками для нужд Минобороны дела обстоят куда лучше, чем в целом по стране. Если продукция закупается в рамках оборонзаказа, то к поставщикам можно предъявлять квалификационные и прочие требования. У них такое право есть. У остальных пока нет. Хотя опять же парадокс. Получается, что при строительстве военного крейсера можно требовать квалификации исполнителя, а при строительстве торгового судна – нет. Но ведь круизный лайнер, на борту которого полторы тысячи человек, не менее важен, чем боевой корабль.
и: За пять лет работы закон "О госзакупках" приобрел славу чуть ли не самого коррупционного. На какие уловки чаще всего идут госслужащие при организациях тендеров?
кузнецова: Прежде всего это манипулирование заказом на этапе его формирования, когда решается, что именно приобрести, когда пишется документация, выбирается способ размещения заказа, устанавливаются сроки… До 60 процентов бюджетных потерь – здесь. Вот откуда возникают золотые кровати, серебряные часы и другие предметы роскоши. Потому что деятельность по формированию заказа никак не регулируется и никем не контролируется. У той же Счетной палаты нет нормального инструмента, с помощью которого можно было бы отследить, насколько эффективно и целевым образом потрачены деньги, поскольку методик оценки эффективности закупок у нас нет.
Закон "О госзакупках" написан так сложно и выполнять его так трудно, что коррупционерам на этом фоне очень легко скрыть любые манипуляции. С момента принятия закон стал в два с половиной раза толще (раз в квартал наслаиваются поправки) и абсолютно нечитаемым. Нужно серьезно редактировать и упрощать весь текст закона, а также переписать те нормы, которые не учитывают экономических механизмов закупок.
Движение в этом направлении идет. Причем большое. По поручению президента в России создается федеральная контрактная система (ФКС) – аналог западной модели, когда весь закупочный цикл выстраивается и контролируется от начала до конца. ФКС включает в себя планирование бюджетных ассигнований на госзакупки, мониторинг рыночных цен на
закупаемую продукцию, а также оценку результатов – выдавать деньги на следующую закупку или не выдавать. Уже разработана концепция, сейчас она проходит согласование. У профессионального сообщества это единственная надежда вернуть экономику в систему госзаказа.