О том, способно ли ужесточение правил проведения закупок и требований к электронным торговым площадкам гарантировать, что торги будут проходить абсолютно честно, а заказчики получат наилучший товар по наилучшей цене, в интервью T94 рассказала Светлана Авдашева, профессор, руководитель департамента прикладной экономики факультета экономических наук НИУ ВШЭ.
–В июле вступает в силу второй пакет поправок по 504-ФЗ И 505-ФЗ. Как Вы оцениваете влияние этих ФЗ на экономику закупок?
– Значительная часть государственных закупок, которые осуществляются по 44-ФЗ, и довольно большой объем закупок регулируемых компаний по 223-ФЗ осуществляется через электронные торговые площадки. Исторически электронные торговые площадки возникли как инструмент, призванный сделать систему госзакупок более прозрачной и доступной для поставщиков.
Идея родилась благодаря сайту zakupki.gov.ru, на котором собрана информация обо всех государственных закупках. Этот сайт стал первой электронной торговой площадкой – поставщик мог с его помощью отправить свое коммерческое предложение потенциальному заказчику. Чуть позже появились специализированные электронные торговые площадки, на которых могли проводить закупки госведомства, компании с госучастием и регулируемые компании. Они возникли практически одновременно с сайтами, где размещались заказы и предложения от обычных частных компаний.
Что произошло дальше? Государство решило, что обычная электронная процедура закупок не совсем прозрачна, и поэтому контролирующие органы не могут обнаружить нарушений закона, которые возникают при закупках. О какого рода нарушениях идет речь? Основная задача и 44-го, и 223-го ФЗ – усилить конкуренцию за поставки товаров и услуг государству и компаниям с госучастием. Поэтому определенные виды товаров, там, где не нужна так называемая предквалификация поставщиков, должны приобретаться только на электронных торговых площадках. Когда-то считалось, что можно полностью решить проблему сговора между поставщиками и коррупции между заказчиками и поставищками. Но оказалось, что никакие электронные аукционы не могут противостоять человеческой натуре. И это проблема не только России, но и других стран. Это стало ясно еще в 1990-е годы, когда был обнаружен и доказан сговор на американской бирже NASDAQ, и подозревались облегчающие сговор действия при продаже радиочастотного спектра в США. Если продавцы или покупатели хотят коммуницировать друг с другом, они будут это делать.
Способов множество. Например, самый простой из них. У вас когда день рождения? Не важно. Пусть у вас 13-го, у меня 16-го. Значит мы будем заканчивать все свои заявки цифрами 13 и 16. Предположим, мы хотим поставлять бензин. Вы предлагаете цену 45 рублей 13 копеек за литр, а я 45 рублей 16 копеек. И таким образом мы узнаем друг друга, когда наши заявки появляются в электронной торговой системе.
На деле участники торгов отработали множество способов обмениваться информацией в ходе торгов. Конечно, это создает проблемы для покупателя, потому что он приобретает товары дороже, чем хотел бы. И конечно, это создает проблемы для государства, потому что такие действия строго запрещены законом, за них предусмотрено серьезное наказание. Но для того, чтобы за подобные действия наказывать, нужны доказательства. И эти доказательства можно получить только тогда, когда на руках есть история действий участников торгов. Если организатор электронных торгов ее хранит и может подтвердить ее достоверность. В принципе, ситуация такая же, что и с телекоммуникационными операторами, обязанными хранить данные о звонках и переписке для повышения вероятности раскрытия преступлений. И, соответственно, та же самая проблема – хранение информации стоит очень дорого.
Однако, я – экономист, и всегда должна считать деньги. Хранение, предоставление, мониторинг информации – вещь не бесплатная. Возникает вопрос: кто в итоге за это заплатит? Конечно, покупатели и продавцы на электронных торговых площадках. А теперь вопрос, к чему это приведет? Я, безусловно, за то, чтобы государство, регулируемые компании, компании с госучастием покупали необходимые им ресурсы максимально дешево. Но если электронная торговая площадка будет брать деньги с участников торгов, то они, конечно же, заложат в стоимость своих товаров соответствующие суммы. И это приведет к тому, что они без всякого сговора будут повышать цены.
– Как эта проблема решается в других странах?
– В Европейском союзе регламентирована процедура государственных закупок на сумму, превышающую 400 000 евро. Поэтому там объем регламентированных закупок – измеренный числом закупок, – гораздо меньше.
У нас же нижний порог составляет 100 000 рублей, и это очень мало. Может быть, пришла пора предположить, что в большинстве своем люди честные и намерены потратить деньги во благо? Может, не нужно школе, которая хочет потратить 500 000 рублей на то, чтобы оборудовать компьютерный класс, проводить торги по строго определенной процедуре? Это можно сделать, просто прозвонив несколько компаний и выбрав из них лучшую. Ведь до трети стоимости регламентированных закупок составляют расходы на проведение самой процедуры – заработную плату сотрудников, подготовку бумаг, экспертизу и прочее.
Недавно на Петербургском международном юридическом форуме я узнала, что сегодня в России около одного миллиона специалистов по регламентированным закупкам, проводимым по законам 94-ФЗ и 223-ФЗ, а это практически число военнослужащих в России. Ежегодно государство закупает по процедурам 44-ФЗ на сумму около 7 триллиона рублей, а госкомпании и регулируемые компании по 223-ФЗ – на сумму около 27 триллионов.
Вокруг любых формализованных правил всегда роятся поставщики, которые очень хотят и подкупить заказчика, и договориться между собой. Понятно, коррупция и сговор – это проблема общемировая. Специфическая проблема в России в том, что у нас слишком детализированное определение процедуры, слишком низкая граница, с которой начинается контроль, слишком много объектов контроля, а значит и невероятные издержки на его организацию. В результате доказать нарушения очень сложно. И мы ищем такую возможность, ужесточаем регулирование, предъявляем дополнительные требования к электронным торговым площадкам. А дополнительные требования – это деньги, а значит, чьи-то расходы.
Я понимаю ту проблему, которая побудила принять этот закон. Но абсолютно не разделяю мнение о том, что это правильный путь. Мы уже 15 лет идем по пути ужесточения требований и контроля процедуры. Не важно, по какой цене ты купил. Важно, что ты придерживался установленной процедуры.
Высшая школа экономики проводила много исследований того, насколько разные формы закупок снижают цену. Хорошая новость состоит в том, что использование электронной площадки позволяет в два раза снизить издержки на проведение торгов по сравнению с обычным открытым конкурсом. Тем не менее, государственная закупка считается удачной, если удается приобрести, например, бензин по цене чуть дороже, чем на бензоколонке. Возникает вопрос – зачем нужны электронные процедуры, юристы, специалисты по закупкам, если можно просто подъехать к бензоколонке, купить бензин и уехать?
– Как же бороться с недобросовестными заказчиками и поставщиками?
– Лет 25 назад был сформулирован принцип New Public Management (условно – «современный подход к государственному управлению»)– система управления, которая предлагает организовывать и оценивать действия государственных ведомств по тем же критериям, что и частных компаний. То есть эффективность расходования бюджетных средств должна быть критерием продвижения руководителя. Если руководитель коммерческой компании способен предотвратить в ней воровство, то почему этого не может сделать министр? В конце концов, у нас есть Счетная палата! Надо оценивать экономическую обоснованность закупок, а не то, вовремя ли была подана заявка, сколько запятых пропущено в техническом задании и так далее.
– Министерство финансов РФ отложило на 2019 год проведение отбора электронных торговых площадок. Однако несколько месяцев высказывались разные предложения по ограничению количества ЭТП до трех, а то и до одной. Нужно ли рынку ограничение количества ЭТП?
– Я думаю, количество ЭТП должно регулироваться чисто рыночными механизмами. Принудительное сокращение числа площадок приведет к появлению монополиста – то есть именно к тому, против чего нацелено антимонопольное законодательство.
Безусловно, над любым бизнесом должен быть контроль – платит ли он налоги, не обманывают ли поставщиков и покупателей, не манипулирует ли заявками. Но чем больше у нас торговых площадок, тем выше между ними конкуренция, а значит, выше и качество оказываемых ими услуг. Понятно, что чем крупнее оператор, тем проще ему привлечь большее количество участников в любой стране – как заказчиков, так и поставщиков. Но конкуренция будет сохраняться до тех пор, пока клиенты могут легко перемещаться между электронными площадками.
– По статистике, 40% дел ФАС, заведенных службой в рамках закупочного процесса, успешно оспариваются в судах. Говорит ли это о применении ФАС “палочной системы” в ущерб здравому смыслу?
– Да, действительно, около трети решений ФАС оспариваются в судах, однако отменяется около четверти из них. Другое дело, что ФАС принимает много решений, которые нет смысла оспаривать. Например, ФАС признала компанию виновной и вынесла ей порицание – тратить деньги на оспаривание такого решения никто не будет.
Однако, что касается нарушений 44-ФЗ, 223-ФЗ, 18-й статьи Закона о защите конкуренции, сговоров на торгах, то большое количество таких дел во многом связано с масштабом регулируемой деятельности. В России закупок, чьи процедуры подлежат контролю, условно в 1000 раз больше, чем должно было бы быть. Предположим, какая-то их часть выглядит подозрительно. У ФАС возникает две проблемы. Во-первых, их надо расследовать, а сотрудников для этого не хватает. Поэтому расследования проводятся так, как могут эти перегруженные сотрудники. А во-вторых, по российским законам сотрудники госведомств должны отреагировать на все поступающие жалобы. Теперь представьте, что человек в каком-нибудь территориальном подразделении ФАС приходит из отпуска, а у него на столе 150 жалоб. Понятно, что он берет самые простые – распорядитель государственного бюджета неправильно составил техническое задание, расследует эту жалобу, выносит заказчику порицание – и как можно быстрее отчитывается о том, что меры приняты. Сложно его за это осуждать!
Но в чем правда заданного вопроса? В том, что у нас, действительно, как и во многих других областях, действия антимонопольного органа оцениваются на основании количества рассмотренных дел, принятых, оспоренных и отмененных решений. Но, если даже взять за основу приведенную вами цифру 40%, означает ли это, что ФАС плохо работает? Совершенно не обязательно. Представим себе ситуацию. Компании вступили в сговор и действительно незаконно заработали деньги. ФАС провела расследование, вынесла решение наказать их, они подали иск в суд. А судья говорит, что не все доказательства собраны с соблюдением закона, и на этом основании отменяет решение. Однако возможно, что оправданная компания, оценив свои затраты на юристов, больше не будет нарушать закон. Так что отмененное дело не всегда говорит о том, что ФАС не достигла никакого результата.
– Что бы вы предложили сделать в сложившейся ситуации?
– Последние 10 лет я практически уверена, что нужно наложить мораторий на любые изменения законодательства, в том числе на внесение поправок, в помощью которых люди пытаются очередной ошибкой исправить уже сделанную. И научиться оценивать затраты на реализацию и действующего законодательства, и новых предложений по его изменению.
Беседовала Наталья Рудычева.