Президент РФ Владимир Путин подписал указ «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» и утвердил Национальный план развития конкуренции на 2018-2020 гг. Документ по-прежнему несовершенен, считают эксперты. Однако превращения ФАС в супермегарегулятора удалось избежать.
Согласно этому плану, к 2020 г. во всех отраслях экономики России, за исключением сфер деятельности естественных монополий и предприятий оборонно-промышленного комплекса (ОПК), должно быть обеспечено присутствие не менее 3 хозяйствующих субъектов, в том числе не менее одного частного. Уровень нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти должен снизиться не менее чем в 2 раза, а доля контрактов с малым бизнесом (МСП) и некоммерческими организациями – возрасти не менее чем в 2 раза.
Для выполнения плана правительству поручено до 1 июля 2018 г. утвердить отраслевые планы развития конкуренции и планы перехода отдельных естественных монополий «в состояние конкурентного рынка». До 1 октября 2018 г. необходимо принять правила и обеспечить доступ организаций на рынки почтовой связи и портов, до 1 февраля 2019 г. представить предложения по снижению административных барьеров, мешающих развитию конкуренции, и утвердить план мероприятий по развитию торгов на ключевых рынках.
До 1 марта 2019 г. должны быть приняты меры по повышению эффективности антимонопольных органов. В частности, сотрудники ФАС будут сами принимать решения о процессуальных действиях в ходе расследования, решения ФАС в отношении госведомств будут приостанавливаться только судами. Также необходимо обеспечить принятие госкомпаниями и естественными монополиями (с активами более 7 млрд руб.) правил недискриминационного доступа поставщиков к закупкам, сокращения числа контрактов с единственным поставщиком, а также программ повышения качества управления закупками.
До 1 июля 2019 г. должен быть определен порядок разработки инвестиционных программ естественных монополий, если эти инвестиции были учтены при утверждении тарифов.
До 1 января 2019 г. правительство должно разработать федеральные законы, ограничивающие создание унитарных предприятий на конкурентных рынках и запрещающие приобретение государством долей в компаниях, работающих на конкурентных рынках. Также предлагается в отдельных случаях разрешить использование изобретений без согласия патентообладателя с выплатой ему соответствующей компенсации, исключить возможность работы естественных монополий на конкурентных рынках и постепенно отказаться от государственного регулирования тарифов в этой сфере.
Доклад о состоянии конкуренции для правительства РФ будет готовить Федеральная антимонопольная служба (ФАС) при содействии представителей бизнес-сообщества, экспертов и экспертных организаций. Органы исполнительной власти обязаны предоставлять антимонопольному ведомству ежегодные доклады о состоянии конкуренции. Задача выявления нарушений антимонопольного законодательства возложена на МВД, Следственный комитет и ФСБ.
Как ранее писал Т94, проект президентского указа был разработан ФАС еще в 2016 г. и вызвал целый поток критических замечаний со стороны как государственных ведомств, так и отраслевых экспертных сообществ. Основная претензия – необоснованное расширение полномочий антимонопольного ведомства и отсутствие конкретных обоснованных мер по повышению уровня конкуренции на рынке. «Первыми пунктами указа и Нацплана должны были бы стать пересмотр всей политики ФАС, которая является тормозом развития конкуренции, согласовав все крупные слияния и преследующая малый бизнес (по самым «боевым» – картельным – статьям доля дел против малого бизнеса достигла 87%, то есть крупных картельных расследований практически нет). Необходимо было бы и проведение расследований в отношении руководства ФАС, уже почти 14 лет проводящих политику в интересах крупных иностранных монополий», – говорит директор Института повышения конкурентоспособности, к.э.н. Алексей Ульянов.
В результате в октябре 2017 г. появилась информация о том, что проект отправлен на доработку. В ответ на запрос Т94 в ФАС пояснили, что работа над документом продолжается. Сегодня эксперты получили возможность ознакомиться с окончательным вариантом Национального плана развития конкуренции на 2018-2020 гг.
По мнению Алексея Ульянова, профессиональному сообществу удалось добиться исключения из проекта нацплана перевода всех госзакупок на аукцион (ни в одной развитой стране госзакупки не осуществляются таким образом), отказа от промышленной политики в части импортозамещения и от распространения антимонопольного комплаенса на органы местного самоуправления и частный бизнес. «Однако его распространение на субъекты естественных монополий и субъекты РФ вызывает большие вопросы, – продолжает эксперт. – По сути, они должны будут нанять антимонопольных юристов для проведения аудита всей своей деятельности. Эта норма не просто коррупциогенная, поскольку связи руководства ФАС с некоторыми юрфирмами давно известны, но и приведет в первом случае к включению в тариф новых расходов, а во втором – ударит и по без того закредитованным региональным бюджетам, которым не хватает средств на соцпрограммы».
Также, по мнению Алексея Ульянова, крайне опасными выглядят пункты про возможность сотрудников ФАС «самостоятельно направлять ход расследования» и отказ от приостановления решений ФАС против субъектов РФ, если они обжалованы в суде (сейчас они по общему порядку вступают в силу, только если ФАС добился победы в апелляционной инстанции). «Это по сути означает отказ от каких либо стандартов правоприменения, рост произвола и коррупции. ФАС известна двойными стандартами по одинаковым делам, крайне широким трактованием закона, а сейчас она вообще может превратиться в аналог ЧК», – говорит Алексей Ульянов.
По его мнению, в указе и нацплане крайне смягчены первоначальные идеи ФАС о вмешательстве в интеллектуальную деятельность (отъеме патентов у изобретателей) и усилении силового давления на бизнес за картели (на практике это будут «картели» малого бизнеса). «Однако ФАС уже внесла законопроекты, которые идут сильно дальше указа. Если они будут приняты в представленной редакции, то оставшиеся еще в России изобретатели точно уедут в Силиконовую долину, а за каждый договор можно будет угодить в тюрьму, то есть бизнесом заниматься в стране будет невозможно. Вот что на практике означает чрезмерное усиление антимонопольного органа», – предупреждает эксперт.
«После утверждения плана, в новостях в основном обсуждаются пункты про обеспечение присутствия не менее трех игроков на всех рынках (кроме естественных монополий и ОПК), снижение количества нарушений антимонопольного законодательства со стороны госорганов, инвестпрограммы естественных монополий, отраслевые планы развития конкуренции и т.д., – продолжает Георгий Суходольский, руководитель Аналитического центра «Интерфакс-ProЗакупки». – Но в плане есть и важнейшие моменты, касающиеся именно закупок». Например, правительство РФ должно до 1 марта 2019 г. утвердить планы «недискриминационного доступа» поставщиков к закупкам, сокращения практики «единственного поставщика». И, что является критически важным для определения целеполагания – планируется разработка ключевых показателей эффективности того, куда и как развивать закупки, включая программы по повышению качества управления закупками, повышение квалификации самих закупщиков и др. Однако, данные требования предусмотрены не для закупочной системы в целом, а только для отдельных крупнейших субъектов 223-ФЗ (госкомпаний и СЕМ с выручкой от 10 млрд рублей или активами от 7 млрд рублей).
«Тем не менее, несмотря на отсутствие требований по утверждению общефедеральных показателей эффективности закупок, федеральным органам исполнительной власти и госкомпаниям устанавливается требование обеспечить внедрение таких показателей. По-видимому, подразумевается, что каждый из них будет их разрабатывать самостоятельно, если правительство не разработает единых для всех», – говорит Георгий Сухадольский.
Тему отсутствия в программе конкретных показателей продолжает Дмитрий Казанцев, начальник отдела правовой экспертизы B2B-Center. По его мнению, программа оставляет ряд вопросов в силу того, что большинство ее мероприятий (за исключением разве что доли закупок у МСП) базируется исключительно на оценочных категориях. Это и «соразмерная компенсация», которую правительство выплатит патентообладателю, если захочет использовать запатентованное изобретение без его согласия. Это и «повышение качества управления закупочной деятельностью» без ясных критериев такого качества. Это и «правила недискриминационного доступа» поставщиков к закупкам госкомпаний, хотя вроде бы именно такими правилами должны были стать действующие уже много лет корпоративные положения о закупках. «Пока складывается впечатление, что основные меры программы направлены на увеличение отчетности заказчиков и на популяризацию электронного аукциона в качестве самого недискриминационного способа закупки», – говорит он.
При этом с принципами и целями, сформулированными непосредственно в указе, сложно не согласиться. Вот только реализация этих принципов и тем более достижение этих целей потребует радикального разворота сегодняшнего вектора политики органов государственной власти. «Даже если брать такую весьма частную сферу, как рынок электронных торговых площадок, то сегодняшнее его регулирование не просто не соответствует, а прямо противоположно запрету на необоснованное вмешательство в свободное функционирование рынков, а также на издание актов, принятие решений, которые могут привести к недопущению, устранению конкуренции – а ведь этот запрет установлен президентом в качестве основополагающего принципа осуществления деятельности федеральных органов исполнительной власти», – уточняет Дмитрий Казанцев.
«На самом деле, в передовых странах власти регионов и муниципалитетов развивают конкуренцию не потому, что президент или ФАС поставили перед ними очередной, 25-й по счету, показатель, а потому что им это выгодно, – говорит Алексей Ульянов. – Потому что там не рентоориентированная сырьевая модель экономики, на которую указ как раз не покушается, а модель конкурентного федерализма, когда значительная доля прироста налоговой базы остается на местах, а не забирается в центр. В Китае например, антимонопольный орган с крайне ограниченными полномочиями возник только в 2011 году, а до этого конкуренция успешно развивалась силами регионов из-за крайне удачно выстроенной Дэн Сяопином системы стимулов».