Счетная палата обнаружила, что в 2015-2016 г. и первом полугодии 2017 г. госведомства передали выполнение работ, которые должны были выполнять сами, сторонним организациям на общую сумму 8,6 млрд руб. Случаи передачи полномочий были выявлены также при анализе контрактов, заключенных госучреждениями, – их общая сумма за указанный период составила 5,2 млрд руб. Являются ли такие случаи нецелевым расходованием бюджетных средств, разбирается Т94.
Счетная палата проверила обоснованность и эффективность закупок, проведенных органами государственной власти и подведомственными им госучреждениями в 2015-2016 г. и первом полугодии 2017 г. Результаты проверки были опубликованы на сайте ведомства. Как сказано в пояснении к докладу, в настоящее время в законодательстве не существует четкого определения, могут ли госведомства и госучреждения закупать у сторонних организаций работы, которые они обязаны выполнять сами. В тоже время, в ответ на данное в феврале 2016 г. Президентом поручение "установить запрет для органов госвласти осуществлять госзакупки в случае, если их предметом являются работы, которые непосредственно относятся к функциям соответствующего органа", Правительство РФ представило доклад, из которого следует, что совершенствования законодательства по данным вопросам не требуется.
В отчете, с которым выступил аудитор Максим Рохмистров, отмечается, что при анализе госзакупок всех уровней за период 2015-2016 г. и первое полугодие 2017 г. выявлено 1 542 случаев (1037 – на федеральном, 505 – на региональном и муниципальном уровнях) передачи работ, которые должны быть выполнены самими ведомствами, сторонним организациям. Общая сумма таких госконтрактов составила 8,6 млрд руб. (из них 8 млрд руб. – на федеральном уровне). Кроме того, более 5,7 млрд руб., перечисленных подведомственным учреждениям для выполнения госзаданий, также было израсходовано на реализацию функций, которые должны выполнять госведомства. Аудиторы Счетной палаты называют такие контракты "передачей полномочий".
Наибольшее количество претензий было высказано в отношении Минэнерго и Минпромторга. Так, по данным аудиторов, за указанный период Минэнерго были переданы полномочия на сумму 2 млрд руб, а Минпромторг передал полномочия на общую сумму около 2,9 млрд руб., причем в его контрактах Счетная палата обнаружила случаи разработки нормативных правовых актов в сфере промышленных кластеров и технопарков ассоциациями-объединениями технопарков, то есть напрямую заинтересованными организациями. Также Минпромторг при наличии собственного департамента численностью 120 человек закупал услуги, фактически дублирующие деятельность этого департамента. В 16 случаях аудиторы выявили конфликт интересов, когда организации, которые готовили конкурсную документацию для ведомства и рассчитывали НМЦК, сами же потом участвовали в конкурсе и, конечно же, выигрывали его.
Случаи передачи полномочий были выявлены также при анализе контрактов, заключенных госучреждениями. Аудиторы Счетной палаты обнаружили более 1800 таких контрактов на общую сумму 5,2 млрд руб. Например, подведомственное учреждение Минздрава России в 2015 г. получило субсидию от государства, 60% от нее заплатило субподрядчикам для выполнения 25 госконтрактов на сумму 300 млн руб., а 30% израсходовало на зарплаты собственных сотрудников. "В рамках проведенного анализа установлено, что отдельные учреждения фактически выступают посредниками между органом власти и бизнесом, – отмечает Максим Рохмистров. – Их неспособность самостоятельно выполнять госзадание ставит под сомнение целесообразность их создания, а также существования в целом, поскольку закупки в этом случае могут осуществлять органы власти самостоятельно, исключив при этом расходы на содержание таких учреждений".
По итогам представленного доклада Счетная палата предложила провести анализ функций органов государственной власти, выделить из них основные и обеспечивающие, а затем сформировать перечень функций, которые могут быть переданы на выполнение сторонним организациям.
Имеющегося сегодня законодательства достаточно для того, чтобы бороться с передачей полномочий и посредническими схемами. Как рассказали Т94 в Ассоциации специализированных организаций (АСО), если говорить о "казенных" учреждениях, то они могут осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в их учредительных документах. В этом случае все доходы поступают в государственный бюджет. Также в уставе таких организаций прописаны функции, которые они должны выполнять, в соответствии с этим утверждены штатное расписание, должностные инструкции, бюджетная смета, где прописан фонд оплаты труда. Таким образом, если в "казенном" учреждении есть специалист с определенными функциями, а организация нанимает коммерческую структуру для выполнения этих же работ, это подпадает под статью 306.4 Бюджетного кодекса "Нецелевое использование бюджетных средств". "Причем наказывать надо как государственного распорядителя бюджетных средств (ГРБС), который согласовал и утвердил бюджетную смету и план закупок, так и саму организацию, которая передала государственное задание на подряд", – говорят в АСО.
Что касается унитарных предприятий (ФГУП), то, по мнению АСО, необходимо законодательно приравнять сумму выигранных ими госконтрактов к бюджетной субсидии, обязать проводить закупки по 44-ФЗ и отчитываться перед ГРБС. Тогда ФГУП вынуждено будет согласовывать с ГРБС план закупок, а распорядитель бюджетных средств сможет проконтролировать, не передает ли предприятие свой функционал на подряд. В противном случае действия и ФГУП, и контролирующей организации подпадает под ту же статью 306.4 "Нецелевое использование бюджетных средств".
Другого мнения придерживается Георгий Сухадольский, руководитель Аналитического центра "Интерфакс-ProЗакупки". По его словам, проблема закупки у сторонней организации работ, которые относятся к прямым функциям заказчика, не нова. "В докладе речь про функции заказчиков – органов госвласти. В своей практике я нередко сталкивался с закупкой того, что относится к функциям конкретных подразделений заказчика, при этом заказчиком были отнюдь не органы госвласти. И в каждом подобном случае решение было не простым – избыточно ли (неэффективно) потрачены средства организации или нет? – говорит эксперт. – Ситуация анализировалась комплексно, включая внутренние бизнес-процессы, штатное расписание, должностные инструкции, и нередко – фактическую загрузку персонала подразделения, могло ли оно выполнить все возлагаемые задачи собственными силами или просто технически оказывалось перед альтернативой расширения штата или привлечения подрядчика. Нередко подобное рассмотрение приводило к изменению оргструктуры и бизнес-процессов заказчика".
По словам Георгия Сухадольского, самым эффективным механизмом, пусть и не простым, является оценка работы по ее результату. Надо не устанавливать супер-жесткие правила и ограничения, а поставить цель и дать для нее достаточные инструменты. "И конечно, в сфере контроля применять риск-ориентированный подход, как бы почти банально это уже не звучало", – говорит он.
"Попытка определить, что есть та самая работа, которую может или должна выполнить госкомпания, – очень скользкий путь", – продолжает Михаил Константинов, генеральный директор ЭТП ГПБ. По словам эксперта, существует сотня причин, по которым привлечение рыночного сервиса эффективнее использования собственного. "И тут нас ждет гололед рассуждений о преимуществах государственной экономики перед рыночной, такой инновационной и технологичной, – говорит Михаил Константинов. – Критериев нет, метрик нет. Есть цифра, отданная рынку за услуги, похожие на те работы, которые государство некогда исполняло или могло бы исполнить само. Начнем копать – выяснится: тут сжали сроки, а резерва техники и быть не могло. Тут сменили проектное решение ради экономии, а технологии работы с новыми материалами есть на рынке, но нет в госорганизации. И еще много чего такого, о чем не написано в докладе. Потому что в нем нет классификации причин привлечения рыночного сервиса и оценки обоснованности такого привлечения по технологическим причинам".
"Конфликт будет становиться все глубже, и залить его процедурным контролем не получится – у него экономическая природа", – резюмирует он.
Автор: Наталья Рудычева