Аудиторы Счетной палаты предлагают внести изменения в 223-ФЗ: запретить работу с поставщиками, зарегистрированными в офшорах, обязать обосновывать НМЦ, бороться в конфликтом интересов. Дальнейшей проработки, по мнению ведомства, требуют также процедуры закупки НИР и привлечения к подготовке тендерной процедуры спецорганизаций в рамках 44-ФЗ. Эксперты не считают предлагаемые ведомством способы решения проблем эффективными.
Счетная палата считает необходимым доработать законодательство, регулирующее госзакупки и закупки компаний с государственным участием, сообщает пресс-служба ведомства. Аудиторы Счетной палаты по-прежнему обнаруживают факты "заточки" закупок под единственного поставщика. Об этом в рамках экспертной дискуссии "Эффективность государственных закупок: цена vs качество" Гайдаровского форума рассказала директор Департамента по экспертно-аналитической и контрольной деятельности в области оборота федерального имущества, средств резервных фондов федерального бюджета и комплексного анализа эффективности функционирования контрактной системы Счетной палаты Российской Федерации Наталья Бочарова.
По ее словам, существующее сегодня законодательство о госзакупках нуждается в дальнейшем совершенствовании. Так, в 223-ФЗ необходимо внести запрет на работу с поставщиками, зарегистрированными в оффшорных зонах, прописать необходимость обоснования начальной максимальной стоимости контракта. В отдельных случаях компании с государственным участием получают финансовую поддержку из федерального бюджета, в том числе на программы развития, инвестиционную деятельность, и неэффективные закупки приводят к сокращению прибыли, часть которой в виде дивидендов перечисляется в бюджет, напоминает представитель ведомства. Кроме того, 223-ФЗ не предусмотрен запрет на конфликт интересов, из-за чего большинство закупок, проводимых госкомпаниями, осуществляется по принципу "матрешки": исполнители контракта выстраиваются в цепочку, состоящую из дочерних компаний заказчика.
Проблема посреднических схем является актуальной и для 44-ФЗ, отмечает Наталья Бочарова. Например, сегодня закупка научно-исследовательских работ (НИР) может проводиться у любого поставщика, даже не имеющего соответствующих кадров для их выполнения, который затем отдает выполнение работ на субподряд. Кроме того, аудиторы Счетной палаты обнаружили, что под видом НИР в обход согласованных с Минкомсвязи планов информатизации закупаются ИТ-услуги, в результате чего их поставщик экономит на уплате НДС.
Еще одна лазейка для махинаций в ходе закупок по 44-ФЗ – возможность привлечения к их подготовке спецорганизаций, определяющих начальную максимальную цену и готовящих конкурсную документацию. В ходе проверки трех госзаказчиков Счетная палата обнаружила 16 случаев, когда эти же спецорганизации в последующем участвовали в конкурсах и, конечно же, выигрывали их. Ущерб от подобных действий в этом случае составил 850 млн руб.
Опрошенные Т94 эксперты в целом согласны с высказанными Счетной палатой замечаниями. Однако предлагаемые ведомством меры решения проблем не представляются им эффективными. "Это тот самый случай, когда "лекарство" гораздо хуже болезни", – считает Дмитрий Казанцев, руководитель департамента нормативно-правового регулирования B2B-Center. В частности, дискуссия о публичном обосновании НМЦ субъектами 223-ФЗ ведется уже давно, и бессмысленность этой меры вроде бы уже стала очевидной. Институт обоснования не спасает и сферу госзаказа от завышения закупочных цен, а в сфере действия 223-ФЗ скорее всего не принесет ничего, кроме необходимости предоставления дополнительной отчетности. "На самом деле рачительные коммерческие заказчики уже давно проводят внутреннее обоснование НМЦ, вот только делают это не по лекалам контрактной системы, а по собственным методикам. Нет смысла ломать сложившуюся практику ради призрачной борьбы со злоупотреблениями, – говорит Дмитрий Казанцев. – Публичность же, уместная в контрактной системе, далеко не всегда столь же необходима и логична в сфере действия 223-ФЗ: не напрасно и законодатель, и правительство переводит целый спектр данных этой сферы в непубличный режим".
По мнению Дмитрия Сытина, генерального директора "ТЭК-Торг", из предложений Счетной палаты непонятно, чем по сути, а не по месту регистрации, отличаются поставщики из оффшорных зон от просто иностранных поставщиков. Что касается необходимости обосновывать НМЦ в рамках 223-ФЗ, то не всегда есть возможность объективно рассчитать и сравнить ее с рыночной ценой, т.к. информация о прошлых закупках не детализирована до позиций. Также не очень понятно, что понимается под предложением предусмотреть запрет на конфликт интересов – такие запреты уже существуют.
Несовершенство процедуры закупки НИР по 44-ФЗ, по словам Дмитрия Сытина, – это часть давно назревшего вопроса о квалификации поставщиков. "Я считаю, что нужно вводить понятие квалификации поставщиков для госзакупок, что соответственно, решит проблему, озвученную Счетной палатой", – говорит он. Привлечение же к подготовке конкурсов спецорганизаций, определяющих начальную максимальную цену и готовящих конкурсную документацию, является следствием сложностей процедур 44-ФЗ. Эта проблема решается или путем упрощения правил проведения торгов, или укрупнением закупочных подразделений в регионах и ведомствах, чтобы они могли готовить закупочную документацию сами.
"Заточка закупок под конкретного (единственного) поставщика – действительно серьезная проблема. Но ее причина ее не в патологической склонности русских чиновников к коррупции, а в аукционном крене нашей контрактной системы, сложившемся благодаря усилиям ФАС", – продолжает директор Института повышения конкурентоспособности, к.э.н. Алексей Ульянов. По его мнению, аукцион – очень хороший способ для продажи товаров, услуг, радиочастот и даже земельных недр. Но обязывая покупать на аукционе все, творцы 44-ФЗ по сути заставляют заказчика точно описать все характеристики товара, а их покупатель априори знать не может – их знает только продавец. Вот и получается, что несчастный заказчик либо идет за помощью к конкретному поставщику, либо описывает предмет закупки на свой страх и риск и в результате получает совсем не то, что ему надо – вплоть до контрафакта, некачественной и некондиционнной продукции. Решить эту проблему можно только отказавшись от использования аукционов в закупках и перейдя на конкурсы, запросы котировок и предложений, конкурентные переговоры.
"К сожалению, ФАС и компания толкают 223-ФЗ в сторону все большего сближения с 44-ФЗ в худшем виде. Конечно, проблем с закупками госкомпаний много, но распространение на них 44-ФЗ – это когда лечение хуже болезни, – говорит Алексей Ульянов. – Обоснование НМЦК – это часть той же извращенной идеологии, заставляющая покупателей знать о товаре все. Этот подход вместе с аукционным креном ничего, кроме коррупции и вытеснения поставщиков нормальных товаров в пользу некондиционных, не несет. Надо прекратить весь этот трудоемкий и бессмысленный бред с обоснованием НМЦК и усилением контроля за этим. Цена должна исходить от продавца".
"Существенно более эффективный путь – не устанавливать дополнительные требования к процедурам, а устанавливать требования к конечному результату", – говорит Георгий Сухадольский, руководитель Аналитического центра "Интерфакс-ProЗакупки". Очень показателен, по его мнению, приведенный пример с закупкой НИРов. "Разве кто-нибудь, кто реально думает о конечном результате, а не об ограничениях и процедурах, будет выбирать контрагентом кого угодно, без должного опыта и квалифицированной команды, сформированной специально под конкретный проект? Конечно же нет! – продолжает эксперт. – Поэтому чем быстрей сможем перейти на действительно профессиональные закупки, тем будет выше и достигаемый закупками эффект".