На днях в СМИ прошло сообщение о том, что Ульяновское УФАС отменило совместную закупку 64 заказчиков на поставку медицинских изделий и фармпрепаратов. Возникает логичный вопрос: как могло такое количество предприятий взять и договориться о размещении лота на полмиллиарда рублей, не опасаясь привлечь внимание антимонопольной службы? Многое станет ясно, если провести грань между объединенными, совместными и централизованными закупками.
Объединенные закупки – распространенная практика, когда несколько заказчиков решают провести торги одним крупным лотом, а потом распределить товары между собой. Возможны два варианта объединенных закупок: совместные и централизованные. Особенности тех и других известны не всем, что порой приводит к подмене понятий.
О сходстве и различиях совместных и централизованных закупок рассказал Т94 начальник отдела правовой экспертизы B2B-Center Дмитрий Казанцев: "Централизация закупок – инициатива государства, именно оно создает уполномоченный орган федерального или муниципального уровня. Согласно 44-ФЗ, федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления обязаны принять решение, будет ли создан уполномоченный орган для проведения централизованных закупок или заказчики будут заниматься этими вопросами самостоятельно. Уполномоченный орган вправе только определять поставщиков, но не имеет права осуществлять обоснование закупок, определение условий контракта, в том числе и его начальную цену. Контракты подписываются заказчиками, для которых были определены поставщики (подрядчики, исполнители). В случае совместной закупки правила более свободные: несколько заказчиков заключают между собой договор о том, что поручают сторонней организации или одному из них провести объединенную закупку крупным лотом на определенных условиях. Товары и услуги потом точно так же, как и при централизованной закупке, оформляются отдельными договорами с каждым заказчиком. Совместная закупка может быть произведена в любой момент, когда несколько заказчиков определили свои текущие потребности и договорились. Централизованные закупки работают по годовым планам. Однако, в регламенте работы уполномоченного органа должны быть прописаны ситуации, когда заказчик вправе осуществлять внеплановые срочные закупки самостоятельно".
Итак, предполагается, что в случае централизации закупок уполномоченному органу можно полностью доверять. Это подтверждают и в Национальной ассоциации участников закупок (НАИЗ), где Т94 рассказали: "Закупками в настоящее время вынуждены заниматься учителя, врачи, воспитатели детских садов, социальные работники, тренеры и т.п. В итоге качество закупок остается низким, сопровождается массовым нарушением действующего законодательства и недостаточной эффективностью конечного результата, приводит к многочисленным жалобам, обоснованному недовольству граждан как конечных пользователей социальных услуг, что вызывает рост социальной напряженности. Современное законодательство о закупках является комплексным, сложным, требующим высокого уровня профессионального мастерства. Постепенно осуществляется переход к введению отдельной специальности "специалист по государственным и муниципальным закупкам". Такой специалист должен обладать глубокими знаниями в сфере законодательства о закупках, гражданского и бюджетного законодательства, информационных технологий, экономики, высшей математики и др. Наличие значительного обученного высокопрофессионального штата специалистов по закупкам у каждого заказчика невозможно. Такой штат можно создать только в условиях уполномоченного органа, что позволит значительно повысить эффективность закупок".
Если несколько заказчиков решают провести совместную закупку в целях экономии средств и времени, среди них может не оказаться предприятия, располагающего квалифицированными кадрами, которому можно было бы доверить закупочные процедуры. Тогда можно обратиться и к посреднику. В НАИЗ, однако, уточняют: "При организации централизованных закупок, внутри самого уполномоченного органа функции между сотрудниками четко разделены. Юридическая экспертиза документов о закупках, финансово-экономическая экспертиза документов о закупках, экспертиза заявок должны проводиться разными специалистами. Также к работе могут привлекаться члены межведомственных комиссий по профилю закупок, включающие представителей уполномоченного органа, заказчиков, экспертов и представителей общественности". Не каждый посредник готов предоставить такой уровень сервиса. Однако, как показал случай в Ульяновске, и на уполномоченный орган пока еще не всегда можно положиться.
Дело в том, что пресловутая закупка была централизованной, и ее организатором был уполномоченный орган – региональное Министерство развития конкуренции и экономики. Именно ему Ульяновское УФАС выдало предписание об отмене электронного аукциона на поставку медицинских изделий. Специалистов антимонопольной службы смутило количество наименований, включенных в один лот, – 3,5 тыс. Заявленная сумма контракта превысила 587 млн руб. Как сообщает пресс-служба УФАС, подобные торги на лекарственные препараты уже отменялись ведомством в 2014 и 2015 гг., и цель новых торгов, в этом году, явно субъективная – ограничить конкуренцию на этом рынке.
Ольга Чернова, зам. генерального директора сети "Губернские аптеки", дала Т94 следующий комментарий: "Когда для проведения объединенной закупки собирается несколько десятков заказчиков, в этом нет ничего особенного, это нормальная ситуация. Вопрос в том, насколько квалифицированные специалисты составляют лот. Опытные закупщики в нашей сфере не могут не знать, что подобный лот сужает круг участников торгов. Дело в том, что далеко не все компании, поставляющие медизделия, имеют лицензию на поставку фармацевтической продукции. При выставлении лотов на крупные суммы к таким деталям надо быть особо внимательными, чтобы торги не были остановлены ФАС".
Николай Беспалов, директор по развитию аналитической компании "АРЭНСИ Фарма": "Разумеется, если речь идет о том, что ряд отдельных организаций объединяются для закупки разнородного набора продукции, это не имеет никакого экономического эффекта и только ограничивает спектр поставщиков, которые могли бы поставить весь ассортимент, интересующий заказчиков. А значит, может сформировать, напротив, невыгодные для заказчиков условия. Конечно нельзя утверждать, что здесь имел место некий злой умысел, но действительно это являлось прямым нарушением антимонопольного законодательства – вполне справедливо, что такие торги были остановлены. Тем не менее, существуют ситуации, когда подобная деятельность вполне легальна. В частности, в ряде регионов торги проводят департаменты здравоохранения, закупается больший объём товара для нужд различных лечебно-профилактических учреждений, которые предварительно делают заявки на необходимый объем той или иной продукции. В теории это позволяет сэкономить за счет масштаба, получая существенную скидку от поставщика. Но на практике эффективность этого инструмента опять же дискуссионна, снижается оперативность таких закупок, возникают вопросы к точности прогнозирования потребностей и т.д. Плюс, как это показала история с 62-й больницей в Москве, есть примеры, когда ЛПУ может самостоятельно закупить препараты даже дешевле, чем это делает централизованно Департамент здравоохранения".
Таким образом, к организации торгов уполномоченным органом, должны привлекаться специалисты в той сфере, для которой производится закупка. Если они участвовали в составлении лота, речь может идти об умышленном ограничении конкуренции. Если нет – о недостатке необходимых специалистов в уполномоченном органе. При нынешнем уровне организации централизованных закупок оба варианта пока не могут быть исключены полностью.
Автор: Олеся Кривцова