Между тем в российском правительстве продолжается работа над законопроектом о федеральной контрактной системе, по поводу которого пока так и не найдено согласие между Минэкономразвития РФ и Федеральной антимонопольной службой (ФАС). О позиции последней и в целом о проблематике организации закупочной деятельности было подробно рассказано на семинаре, организованном Татарстанским УФАС на этой неделе.
Из тени к свету
Совершенствование системы закупок, в том числе госзаказа, – важнейшая составляющая благоприятного бизнес-климата в стране, установления здоровой конкурентной среды в сфере предпринимательской деятельности, что является залогом поступательного развития экономики. Об этом напомнил во вступительном слове заместитель руководителя Татарстанского УФАС России Ленар Шафигуллин.
Заместитель руководителя Татарстанского УФАС Алексей Березкин представил подготовленные ФАС России предложения в форме законопроекта по совершенствованию законодательства о размещении заказов. Концепция данных предложений была обнародована в феврале-марте этого года. По словам чиновника, ФАС России старалась не только комплексно подойти к совершенствованию системы государственного и муниципального заказа, но и решить многие конкретные проблемы, которые существуют в данной сфере.
В то же время надо признать, что действующий Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", подвергаемый серьезной критике, тем не менее создал положительный задел в этой области и сумел разрешить ряд первоочередных проблем.
Так, к достижениям Закона № 94-ФЗ можно отнести защиту прав и интересов предпринимателей. С вступлением в силу этого нормативного документа "появилась твердая цена контракта, неизменность условий, четкие требования к предпринимателям, соответственно, стало нельзя произвольно менять условия контракта, а предприниматель получил действенную быструю процедуру защиты своих прав – всего за 5 рабочих дней".
Как сообщил Алексей Березкин, в прошлом году в территориальные органы и центральный аппарат ФАС России поступило порядка 28 тыс. жалоб, больше половины которых были признаны обоснованными. "Это значит, что во всех этих случаях права предпринимателей были восстановлены и они были допущены к торгам, а незаконные торги были отменены", – подчеркнул докладчик.
Он отметил также, что "Закон № 94-ФЗ существенно повысил качество закупаемых товаров, работ, услуг, потому что многие заказчики стали думать о том, что они покупают и зачем они это делают. Если вы зайдете на сайт zakupki.gov.ru, то увидите, что теперь госзаказ стал действительно прозрачным, с точки зрения общественного контроля, с точки зрения информации".
Что касается эффективности процедур размещения заказов, то здесь цифры говорят сами за себя. Если сравнить электронный аукцион и конкурс, то видно, что количество заявок на электронном аукционе в среднем больше трех, на конкурсе – 2,2. Экономия на аукционе почти в два раза выше, чем на конкурсе – 13,7% на электронном аукционе против 7,5% на конкурсе. Кроме того, несостоявшиеся торги на электронном аукционе составляют 55,7%, на конкурсе – 65,4%. Показатели, к сожалению, все же высоки, однако надо понимать, что это в первую очередь связано с состоянием конкурентной среды в стране – нет достаточного предложения на рынке. "Но тем не менее видно по всем показателям, что электронный аукцион – существенно более эффективная процедура, нежели конкурс", – считает Алексей Березкин.
Друг заказчика
Целями создания полноценной системы государственного заказа называются качество продукции, улучшение конкурентной среды, борьба с коррупцией и повышение эффективности бюджетных средств. В законопроекте ФАС "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг" отражены все четыре стадии системы государственного заказа: это планирование закупок, отбор исполнителя, сопровождение исполнения контракта, контроль и анализ результатов закупок.
Надо отметить, что в схему структуры госзаказа вошли как заказчики и предприниматели, так и Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития, контролирующие органы – ФАС и Рособоронзаказ, уполномоченные органы – общероссийский портал и электронные площадки.
Планирование закупок – это первая стадия, с которой все начинается. Конечно, в первую очередь надо говорить о централизации функции закупок. В стране сейчас существует порядка 210 тыс. заказчиков, и невозможно у каждого заказчика сосредоточить достаточное количество профессионалов, которые будут прекрасно разбираться во всех товарах, работах, услугах. Поэтому одна из ключевых задач сферы государственного заказа – это централизация функции размещения государственного заказа. Следует уточнить – это не централизация лотов, а именно централизация функции.
Необходимо создать профессиональные уполномоченные органы, сказал Алексей Березкин. По его словам, такие органы уже существуют в ряде субъектов РФ. К ним обращаются заказчики, работают через них – это такая, по сути, профессиональная помощь в работе государственного заказчика. Предлагается такие уполномоченные органы создать на федеральном уровне при ГРБСах – главных распорядителях бюджетных средств, их может быть довольно большое количество. Это может быть деление и по федеральным округам, и по субъектам РФ в зависимости от того, какая структура государственного заказа и организационная структура у министерства, службы либо агентства. На уровне субъекта РФ должен быть уполномоченный орган – в обязательном порядке у каждого.
Также могут быть уполномоченные органы у муниципальных образований с населением свыше 100 тыс. человек. Если муниципальное образование совсем маленькое, то оно работает через уполномоченные органы субъектов РФ. Естественно, что закупки малых объектов, то есть до 100 тыс. рублей (сейчас регулируются Законом № 94-ФЗ), будут производиться самостоятельно, без всяких уполномоченных органов.
"Мы с вами говорим о закупках более серьезного масштаба, и, конечно же, органом власти, министерством, например, может быть принято решение, что не все его подведомственные заказчики работают через уполномоченный орган, кто-то может работать самостоятельно, потому что, например, находится на очень отдаленной территории и есть какая-то другая специфика", – пояснил чиновник.
К функциям уполномоченных органов относятся организация планирования, проверка обоснованности начальной цены контракта, формирование корректного технического задания, проведение процедуры торгов, сопровождение процедуры заключения и исполнения контракта и, безусловно, анализ. "Уполномоченный орган – это такой, по сути, большой контрактный управляющий, можно так сказать, "друг заказчика", профессиональный центр, – отметил докладчик. – Конечно же, в таких уполномоченных органах должны работать товароведы люди, которые профессионально разбираются в различных товарах, работах и услугах".
Велосипед уже изобретен
Предполагается, что федеральные ведомства по согласованию с Минфином, Минэкономразвития, с ФАС должны подготовить в своих отраслях и типовые контракты, и типовые требования к продукции, а также подготовить инновационные требования для ряда продукции. Эти инновационные требования должны пересматриваться с определенной периодичностью так же, как должны в дальнейшем совершенствоваться типовые контракты. "Сейчас, в отсутствие таких типовых контрактов и инновационных требований к продукции, каждый заказчик сам изобретает велосипед, думает, что такое нормальный контракт, что такое инновационная продукция, и у кого-то это получается, а у кого-то не очень, – пояснил Алексей Березкин. – Так вот мы хотим, чтобы получалось у всех".
Важную роль в решении вопроса с установлением начальных, максимальных цен контрактов должен сыграть единый центр экономической конъюнктуры рынков. Антимонопольная служба считает, что потребность в таком центре назрела давно. Предполагается, что этот центр будет осуществлять мониторинг цен, проводить исследования по различным товарам, работам, услугам, по ценам в разрезе федеральных округов, в разрезе субъектов РФ. Эта информация будет в обязательном порядке размещаться на портале, и заказчики будут использовать информацию о данных исследованиях при установлении начальной, максимальной цены контракта.
Планирование в системе закупочной деятельности разбито на две части, то есть две системы планирования – на следующий год и на трехлетний период. Соответственно, такие планы должны размещаться на общероссийском портале, могут корректироваться заказчиком по определенной процедуре, которая установлена в законе. Предусматривается обязательная административная ответственность за неразмещение таких планов на официальном портале.
Следующая стадия государственного и муниципального заказа – отбор исполнителя контракта. Среди предложений ФАС, выносимых на общественное обсуждение, следующие. Первое предложение: отменить запрос котировок. "Запрос котировок – процедура конкурентная, но, к сожалению, очень коррупционная, – отметил Алексей Березкин. – Потому что все знают, что можно положить в последний момент заявку близкого к себе аффилированного лица, и это главная претензия к запросу котировок. Это отмечали уже много раз на всех уровнях, в том числе на совещаниях и в правительстве, и у Президента РФ, это даже вошло в протокол по противодействию коррупции – необходимость отмены запроса котировок".
Целесообразно заменить запрос котировок на короткий электронный аукцион, считают в ФАС. "Но не тот, который сейчас у нас есть в сфере государственного и муниципального заказа, а существенно усовершенствованный, – поясняет замруководителя УФАС. – Тот, который у нас есть, предполагает размещение заказа примерно за 22 дня в целом – от момента начала до момента заключения контракта. ФАС России считает, что извещение нужно размещать всего за четыре рабочих дня, и вся процедура в совокупности от момента размещения извещения до момента заключения контракта будет занимать порядка 13-14 дней. Это примерно столько же или даже чуть меньше, чем запрос котировок. То есть у заказчиков появляется быстрая, эффективная процедура, но в отличие от запроса котировок, который можно проводить у нас только до 500 тыс. рублей, данную процедуру мы предполагаем распространить на все закупки до 7 млн. рублей. То есть если заказчику что-то нужно оперативно приобрести – пожалуйста, он это сможет быстро сделать. Думаю, это будет очень популярная форма размещения государственного и муниципального заказа".
Вспомнить всех поименно
Предлагается также, чтобы заказчик мог выбирать определенную закупочную политику – либо он будет работать с закупкой малого объема по обычной системе, соответственно, по одноименности до 100 тыс. рублей в квартал, как это происходит сейчас. Либо у него есть возможность закупать малыми объемами – до 100 тыс. рублей один контракт, но в совокупности у единственного поставщика – не более 5% от годового объема поставки, при этом не более 2,5 млн. рублей в квартал.
Заказчик сам решает, как ему удобнее: по одной системе или по другой. При этом если он не определился, то априори работает по той системе, которая существует в настоящий момент. То есть возможности заказчика в этом плане (закупки малыми объемами, то есть быстро, оперативно) с одной стороны увеличиваются, но при этом не возникает общего увеличения количества в стоимостном выражении закупок без конкурентных процедур. Просто заказчик может сделать акцент на чем-то больше, а на чем-то меньше. Но общая стоимость закупки у единственного поставщика практически не увеличится.
Совершенствование реестра недобросовестных поставщиков – это тоже давняя идея, ФАС России считает, что в реестр недобросовестных поставщиков надо включать не только юридические лица, но и физические, осуществляющие управление компаниями. Понятно, что реестр недобросовестных поставщиков не заменит финансовую мотивацию, предоставление финансового обеспечения, потому что главное, на что делается упор в сфере госзаказа, – это, конечно, финансовая мотивация предпринимателей исполнять контракты качественно, но, тем не менее, это дополнительный механизм, который ФАС предлагает усовершенствовать. ФАС России предлагает включать в реестр недобросовестных поставщиков компании не только в случае уклонения от заключения контракта, не только в случае расторжения контракта в судебном порядке, но и в случае расторжения контракта в связи с нарушением поставщиком обязательств по определенной административной процедуре расторжения контракта. Естественно, что если физическое лицо (руководитель данной компании, который не исполнил обязательства по контракту) включен в реестр, то это не значит, что он может поменять юридическое лицо и опять подать заявку.
Среди предложений ФАС привлекают внимание нюансы отбора исполнителей контракта. Этот вопрос увязан с проблемой демпингования на рынке. Как известно, когда цена резко снижается, увеличиваются риски неисполнения контрактов. Поэтому ФАС предлагает такую меру: если цена снижается больше чем на 30%, то размер обеспечения исполнения контракта увеличивается в полтора раза. Любая компания будет понимать, что придется нести существенно большую ответственность при серьезном снижении цены, нежели обычно. "Это красивый выход из сложившейся ситуации", – считает Алексей Березкин.