Летом 2016 г. Федеральная антимонопольная службы представила проект Национального плана развития конкуренции в России на 2017-2018 гг. Документ вызвал негативную реакцию со стороны представителей как государственных ведомств, так и общественных организаций: они упрекали ФАС в намерении превратиться в супермегарегулятора российского рынка. В ведомстве по-прежнему уверены, что проект будет способствовать росту экономики и благосостояния граждан. Эксперты Т94 прокомментировали Нацплан и полномочия ФАС: не стоит ли начать с пересмотра политики ведомства и проведения служебных расследований в отношении его руководства?
В августе 2016 г. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) представила проект президентского указа об основных направлениях антимонопольной политики, в котором важнейшим приоритетом как для главы государства, так и для правительства и региональных госструктур было заявлено содействие развитию конкуренции. Для этого предлагалось одобрить Национальный план развития конкуренции на 2017-2018 гг. и передать полномочия по координации его выполнения ФАС.
В соответствии с планом, до 1 февраля 2017 г. должны были быть определены ключевые показатели развития конкуренции для всех отраслей экономики и регионов. К 1 июля 2017 г. правительство должно было разработать предложения по снижению административных барьеров. Предполагалось, что все министерства создадут собственные отраслевые «дорожные карты» развития конкуренции, а госкомпании и естественные монополии примут программы развития конкуренции среди своих поставщиков.
Кроме того, ФАС предложила пересмотреть заложенные в госпрограммах ограничения и запреты, которые создают приоритеты для товаров и услуг, а также утвердить стандарт оценки эффективности проектов импортозамещения и их влияния на конкуренцию. Планом также предусматривалось обязать крупные получающие господдержку компании с выручкой более 7 млрд руб. отдавать 10% от годового заказа малому бизнесу. Государству предлагалось пойти на ряд ограничений, например, на запрет создания унитарных предприятий и покупку акций компаний на конкурентных рынках. По мнению ФАС, до конца 2018 г. государство должно выйти из капитала компаний на рынках с развитой конкуренцией.
Также предлагалось ввести проверку всех законопроектов на предмет ограничения конкуренции – эта обязанность должна была быть возложена на ФАС. Кроме того, антимонопольная служба должна была взять на себя функции проверки ежегодных отчетов о реализации «дорожных карт» в регионах. Кроме того, проектом указа планировалось обязать Генпрокуратуру наладить взаимодействие ФАС с правоохранительными органами, а Верховный Суд – изучать судебную практику и давать разъяснения по применению законодательства по антимонопольным делам, а также по делам, связанным с закупками и тарифным регулированием.
Проект указа был направлен для обсуждения в Генпрокуратуру, Минэкономразвития, МИД, Торгово-промышленную палату и Общественную палату, которые должны были участвовать в его исполнении. «Его утверждение должно привести к развитию конкуренции и повышению благосостояния граждан», – сообщили Т94 в пресс-службе ФАС.
Инициативу антимонопольного ведомства поддержал председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев, который поручил десяти министерствам до 1 марта 2017 г. утвердить соответствующие отраслевые планы.
Противников больше, чем сторонников
Инициатива ФАС вызвала целый поток критических замечаний со стороны как государственных ведомств, так и отраслевых экспертных сообществ. По их мнению, после того, как в ведение службы были переданы государственный оборонный заказ и тарифная политика, она уже стала мегарегулятором. В случае же подписания предложенного указа ФАС превратится в супермегарегулятора с супер-широкими полномочиями.
«Конечно, с конкуренцией в стране у нас большие проблемы. Причем значительная часть ответственности за это лежит на ФАС, де-факто уже ставшей мегарегулятором и сконцентрировавшей в своих руках беспрецедентные полномочия. Ни один антимонопольный орган за рубежом не имеет и половины подобного, – говорит директор Института повышения конкурентоспособности, к.э.н. Алексей Ульянов. – Именно ФАС согласовала все без исключения слияния крупного бизнеса, приведшие к монополизации основных рынков. С попустительства ФАС иностранные компании монополизировали важнейшие рынки (пиво, табак, многие товары народного потребления). С согласия ФАС созданы все госкорпорации и интегрированные структуры. Положительная виза ФАС есть на многих законах, которые ограничивают конкуренцию, например о введении лицензирования управляющих компаний в ЖКХ, после чего их число в некоторых городах сократилось в разы. С попустительства ФАС созданы "неестественные" нотариальная и создается адвокатская монополия. Именно ФАС является архитектором такой системы контроля в госзакупках с ее пресловутым аукционным креном, который порождает не только коррупцию, но и монополизацию.
Поэтому если и принимать Нацплан, то первым пунктами должна коренной пересмотр всей политики ФАС и проведение служебных расследований в отношении его руководства».
«Любая мера ФАС, на словах разумна, на деле – апофеоз процедурного контроля, – согласен с ним Михаил Константинов, генеральный директор ЭТП ГПБ. – Задача ФАС не развить конкуренцию, как очевидно из проекта, а под маркой развития конкуренции получить полномочия, эквивалентные полномочиям ЦБ РФ. Только с обязанностью регулировать все отрасли экономики. А вот про экономику (за чем конкуренция и нужна) и ее развитие в документе мало».
Так, Минэкономразвития увидело в предложениях ФАС попытки присвоить себе полномочия правительственных комиссий, в рамках которых уже прорабатывается большинство предложенных службой мер, например таких как контроль за созданием унитарных предприятий и за конкуренцией в регионах. Кроме того, в плане содержатся инициативы, которые уже выдвигались ведомством, но пока находятся на согласовании – это законопроекты об антимонопольном комплаенсе (внутрикорпоративной системе контроля) в крупных компаниях, госмонополиях и унитарных предприятиях и о квотах малого бизнеса в закупках крупных частных компаний. Единственное, с чем согласилось Минэкономразвития, – это необходимость перевода всех открытых конкурентных закупок в электронный формат.
Позицию Минэкономразвития поддержали также Минстрой и Минэнерго, которые заявили, что усиление полномочий ФАС нарушит регулирование профильных для них отраслей экономики и негативно скажется на их экономическом развитии.
«Деловая Россия» заявила, что предложенные службой меры приведут к избыточному администрированию – речь идет о предложениях контролировать влияние разрабатываемых законов на конкуренцию. Введение же антимонопольного комплаенса по карману лишь крупному бизнесу, который сможет нанять специальных юристов. Также представители организации выступили против предложения о запрете государству приобретать доли компаний на конкурентных рынках – по их мнению, в этом случае ему будет сложно проводить промышленную политику.
Не поддержал инициативу антимонопольного ведомства и Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), который заявил, что представленный план развития конкуренции никому не нужен, а претензии ФАС на расширение полномочий выходят за рамки закона. По мнению РСПП, гораздо эффективнее было бы разработать и принять программы поддержки различных отраслей, а не заниматься разработкой очередных предложений, позволяющих чиновникам вмешиваться в работу бизнеса.
По мнению Алексея Ульянова, изменить антиконкурентное поведение региональных, муниципальных органов власти и отраслевых министерств сможет только отказ от рентной, сырьевой модели экономики и переход на систему конкурентного федерализма, когда допдоходы, полученные от экономического роста на территории, процентов на 80-90 на территории и остаются, а не забираются наверх и перераспределяются по непрозрачным критериям. «Пока эта система изменена не будет, губернаторы и мэры в развитии конкуренции не будут заинтересованы, какие бы им КПЭ и планы ни спускались», – говорит он.
«Самое главное, для чего требуются специальные действия по развитию конкуренции – это достижение ключевых целей, заключающихся в решении проблем излишнего доминирования госсектора, несовершенстве тарифного регулирования, недостаточном развитии малого и среднего бизнеса. Решать данные проблемы можно как по отдельности, так и комплексно, – говорит Георгий Суходольский, руководитель Аналитического центра «Интерфакс-ProЗакупки». – Концепцию комплексного решения взаимосвязанных проблем можно только приветствовать. Вместе с тем, конечно же само решение должно быть сбалансированным и максимально эффективным. В текущей же ситуации, насколько можно судить по позиции предпринимателей, оптимальный баланс еще в стадии проработки».
Среди тех, кто согласовал представленный ФАС проект, оказались лишь силовые ведомства. Служба даже начала создавать совместно с МВД, ФСБ, Следственным комитетом и Генпрокуратурой специальный координационный орган по борьбе с картелями.
Подписание отложено
Множество претензий и по большей части негативная реакция со стороны крупных государственных ведомств не позволили утвердить представленный ФАС проект президентского указа о Национальном плане развития конкуренции в запланированные сроки. В октябре 2017 г. появилась информация о том, что он возвращен в Правительство. По мнению Администрации президента, основная часть предложенных в нем мер «запретительная и не направлена на развитие инвестиционной привлекательности и расширение участников рынка».
В отзыве Главного правового управления Администрации президента сказано, что проект национального плана «преследует те же цели, что и документы стратегического планирования», но у него «отсутствует преемственность» с «программными документами, определяющими вектор развития антимонопольного регулирования». Контрольное управление Администрации президента обратило внимание создателей документа на то, что конкуренцию необходимо развивать не только в отраслях, где присутствуют госмонополии, и предложило заняться «формированием эффективной конкурентной среды и прозрачных механизмов тарифообразования на указанных рынках». Кроме того, в Контрольном управлении заявили, что вопрос приобретения государством частных компаний в конкурентных отраслях должен решаться исходя из экономической целесообразности.
В настоящее время ФАС продолжает работу над документом с учетом замечаний Администрации президента, сообщили Т94 в пресс-службе ФАС. Однако, по мнению экспертов, перспективы его подписания остаются туманными. «Разговор о проекте Национального плана и проекте указа Президента о развитии конкуренции считаю закрытым. ФАС в очередной раз предложила лишь добавить себе полномочий, в том числе коррупционноемких, хотя казалось, куда уж больше, – комментирует Алексей Ульянов. – Проект указа Президента в редакции ФАС правильнее было бы назвать проектом указа для Президента, потому что там было написано, что Президент и Правительство должны делать, и как ФАС за всем этим будет следить. Неудивительно, что документ был отвернут на уровне Администрации президента».
По мнению эксперта, конкретные пункты проекта Нацплана, подготовленные ФАС, приведут к росту силового, коррупционного давления на бизнес, подорвут возможность проведения промышленной политики, увеличат расходы бюджета.