Комитетом Госдумы разработан законопроект, которым предлагается описать в Земельном кодексе, как проводить земельные тендеры на электронных площадках. По сути, речь идет о внесении изменений в закон «О защите конкуренции». Что думают об этом эксперты – в материале T94.
В Госдуму внесен законопроект, которым предлагается внести поправки в Земельный кодекс, описывающие правила проведения электронных аукционов на право заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка, что позволит сделать их более прозрачными и конкурентными. По мнению автора законопроекта Николая Николаева, председателя комитета Госдумы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям, в действующем кодексе есть норма, которая допускает электронную форму такого аукциона, но порядок самой процедуры законодательно не установлен.
Он предлагает описать в Земельном кодексе, как проводить земельные тендеры на электронных площадках. В частности, автор законопроекта считает, что необходимо сохранить для электронной формы существующие особенности проведения аукционов с государственной и муниципальной землей, такие как формирование земельных участков, определение начальной цены предмета договора, порядок ведения реестра недобросовестных участников аукционов и включения в него сведений. Продавец получит право отменять объявленный аукцион не позднее чем за три рабочих дня до истечения срока подачи заявок на участие в нем.
Законопроектом также предусмотрено изменение процедуры заключения договора со вторым по цене участником аукциона, если победитель уклонился от подписания договора. В соответствии с действующим законодательством, в этом случае ему предлагается заключить договор по цене, которую предложил победитель, что, по мнению авторов законопроекта, противоречит принципу состязательности и не применяется в иных нормах о проведении торгов.
По мнению Дмитрия Казанцева, руководителя департамента нормативно-правового регулирования B2B-Center, законопроектом не вводится какое-то принципиально новое регулирование. Скорее, в той новой статье закона “О защите конкуренции”, которая предлагается законопроектом, обобщается уже существующая методология проведения торгов, организованных государством в лице уполномоченных органов. Во многом эта практика коррелирует с общей практикой проведения торгов, однако не все механизмы, предложенные законопроектом, применимы в коммерческих торгах – и очень хорошо то, что новая статья на коммерческие торги не распространяется.
Земельные отношения, по большому счету, не являются центральным вопросом законопроекта – по своей сути это законопроект именно об изменении закона “О защите конкуренции”. “Единственной важной новеллой собственно Земельного кодекса можно назвать лишь условие о том, что при отказе победителя аукциона от договора этот договор заключается с участником, занявшим второе место, без проведения новой процедуры и по цене, предложенной таким участником, а не победителем. Это, безусловно, здравое, хотя и самоочевидное уточнение, а заключение договора со вторым участником без проведения новой процедуры и в самом деле является удобным инструментом, который давно и успешно апробирован в коммерческой практике, а теперь постепенно получает признание и в торгах, организатором которых выступает государство”, – уточняет Дмитрий Казанцев.
Алексей Ульянов, директор Института повышения конкурентоспособности, считает, что законопроект представляет собой ни что иное как слепое копирование, переложение практики процедурного контроля за госзакупками, существующее в №44-ФЗ о контрактной системе, в земельное законодательство. “Но опыт подробного описания процедурных моментов и жесткий процедурный контроль в российских госзакупках нельзя признать эффективным, а некоторые эксперты даже называют этот закон худшим в России, – говорит эксперт. – Президент и другие высшие лица неоднократно отмечали, что действующее законодательство о закупках не позволит выполнить нацпроекты. Несмотря на постоянно вносимые корректировки, число сговоров, уровень коррупции не уменьшается, а недовольство заказчиков и добросовестных участников только растет”.
Перенесение этого негативного опыта на другие сферы Алексей Ульянов считает более чем неуместным. “Благие намерения разработчиков “упорядочить процесс” приведут лишь к созданию прокрустова ложа, не учитывающего многообразие ситуаций в реальной жизни. А усиление контроля за процессом неминуемо проведет к ухудшению результатов, что прекрасно продемонстрировали госзакупки. Потому что это закон управления: вы контролируете либо процесс, либо результат”, – уверен он. Вместо предлагаемых изменений Алексей Ульянов считает необходимым прорабатывать механизмы, которые повысили бы эффективность землепользования, введение земель в оборот и способствовали росту экономической отдачи от них.
Порядок организации и проведения торгов, как и любой иной порядок, например, заключения договоров в обязательном или добровольном порядке, не входит в предмет регулирования закона “О защите конкуренции”. Торги являются частным случаем экономической деятельности, а закон носит общий характер, задавая принципы, которые должны раскрываться в иных нормативных документах специального характера, считает еще один из участников рынка.
Единственной организацией, чья деятельность регулируется этим законом, является Федеральная антимонопольная служба (ФАС). А поскольку торги проводит не ФАС, то введение регулирования относительно других организаций, помимо антимонопольного регулирования, ведет к внутренней рассогласованности системы Закона о конкуренции. “Например, выделение технических функций и фигур организатора торгов, оператора электронной площадки, не связанных с обеспечением конкуренции и ограничением монополистической деятельности, оставляет больше вопросов, чем ответов, – поясняет эксперт. – Если статья 449 ГК РФ в таком случае говорит о возможности признания судом недействительными торгов, проведенных в нарушение порядка, определенного законом (то есть речь идет об отказе в признании договора заключенным), то включение в Закон о конкуренции соответствующего порядка ставит перед нами вопрос и об одновременном нарушении антимонопольного законодательства, раз порядок закреплен в нем. При этом, следующим шагом станет наделение ФАС России полномочиями по признанию торгов недействительными, раз нарушен Закон о конкуренции. Но всякое ли нарушение порядка торгов связано с ограничением конкуренции? В логике законопроекта мы получаем положительный ответ, хотя здравый смысл подсказывает нам, что это не так”.
Таким образом, законопроект создает условия для перераспределения компетенции органов власти, фактически наделяя ФАС России функциями суда. С учетом того, что принципом любого судебного процесса является состязательность сторон, существует угроза, что в случае с электронными торгами будет наблюдаться перекос в сторону единоначалия, а, следовательно, возникнет риск принятия произвольных решений, что приведет к нестабильности результатов торгов и росту недоверия к процедуре.
Дополнительная сложность связана с тем, что предлагаемое законопроектом регулирование посвящено исключительно отдельным аспектам торгов, а не порядку их проведения в целом – в нем множество отсылок к “законодательству Российской Федерации”. А значит перед правоприменителем обязательно станет вопрос, какой закон будет специальным, а какой – общим в части регулирования электронных торгов.
Еще один риск представленного законопроекта – наделение ФАС России полномочиями до принятия Правительством РФ регулирующего электронные торги акта самому заняться таким регулированием. Таким образом любой акт ФАС России будет заведомо иметь статус соответствия законодательству о конкуренции, даже если его нормы будут напрямую расходиться с ним. При этом контроль за соблюдением такого порядка опять же ляжет на ФАС России, что сделает невозможным вопросов о нарушении антимонопольного законодательства его применением. Это, по сути, является индульгенцией для принятия неправомерных решений ФАС России.
Автор: Наталья Рудычева.