Почему это произошло? Госзакупки – это сложная сфера экономических и общественных отношений. И здесь не работают простые рецепты, которые позволили бы из сегодняшнего плохого состояния – с высокой коррупцией и неэффективностью процедур – перейти сразу в завтрашнее хорошее с чистыми, прозрачными, эффективными госзакупками.
Проблема 94-ФЗ была в том, что, ориентируясь на борьбу с коррупцией, разработчики этого закона предусматривали введение максимально простых и унифицированных правил закупок для всех категорий заказчиков, а их в России десятки тысяч. Одновременно были сильно ограничены сами способы закупок. Фактически они были сведены к трем возможностям: котировки, аукционы и конкурсы. Кроме этого, оставалась возможность закупки у единственного поставщика, но она рассматривалась как неправильное и неконкурентное исключение.
ФАС, который начиная с 2006 года был основным регулятором в этой сфере, все эти годы выступал за максимальное расширение аукционов как главного инструмента осуществления закупок. Представители ФАС полагали, что именно при открытом аукционе с отбором поставщика по наименьшей цене, во-первых, обеспечивается экономия для бюджета, и, во-вторых, отбираются наиболее эффективные поставщики.
Практика применения 94-ФЗ в течение шести лет показала, что это иллюзия. Подобные простые механизмы могут работать для не очень большого круга простых однородных товаров, качество которых можно проверить в момент поставки. Совсем иначе получается, когда речь идет о сложных товарах – таких, как компьютерные томографы (известные по разным скандальным историям с закупками по процедурам 94-ФЗ), строительные работы или, скажем, образовательные услуги. Оценить реальное качество товара в этих случаях можно только в процессе его использования, а подчас даже после использования или потребления данного товара или услуги. В этой ситуации деловая репутация и квалификация поставщика выступают своего рода гарантией качественного конечного результата, а отбор только по цене без учета этих факторов может давать сильные негативные эффекты, что и происходило в последние годы во многих закупках. Закономерным следствием этого стало резкое расширение закупок у единственного поставщика – поскольку госзаказчики не видели иной возможности обеспечить надежность и качество поставок товаров и услуг, необходимых им для выполнения их основных функций.
Что меняет в этой системе госзакупок законопроект о федеральной контрактной системе? В рамках ФКС государство будет осуществлять контроль не только на стадии размещения заказа – на чем был сфокусирован 94-ФЗ и чем занимался ФАС, – но также будет охватывать весь цикл закупки. Так ключевой для конечной эффективности закупки является стадия ее планирования, когда нужно разобраться: кому и для чего нужен данный товар? В каком количестве, по какой цене и в какие сроки он должен закупаться?
Не менее важно после размещения контракта отследить его исполнение – чтобы обеспечить реальное удовлетворение тех общественных потребностей, которые лежали в основе соответствующих госзакупок. Такой мониторинг исполнения контрактов также важен для выявления эффективных госзаказчиков и добросовестных поставщиков – с тем, чтобы в дальнейшем первые получали преференции в доступе к ресурсам бюджета для новых закупок, а вторые шире привлекались к исполнению госзаказов.
Теперь о нерешенных вопросах и существующих рисках.
Мониторинг госзакупок будет работать, если он будет публичным. Для этого необходимо изменение форматов раскрытия данных о госзакупках. Практикуемое сейчас размещение в интернете миллионов протоколов по проведенным торгам при желании позволяет найти «золотые кровати для МВД». Но эти миллионы текстовых файлов не дают возможности анализировать уровень и динамику цен на одинаковые товары, сравнивать аналогичные закупки в разных регионах и в разных ведомствах – и тем самым не позволяют на «промышленной основе» выявлять сделки, отклоняющиеся от среднерыночных параметров. Реальная прозрачность госзакупок и общественный контроль за их эффективностью будут достигаться в том случае, если не только государственным контролерам, но любому заинтересованному пользователю будет доступна информация о госзакупках в формате больших баз данных, агрегирующих результаты торгов и пригодных для математического анализа.
Один из главных рисков, которые я вижу, связан с тем, что, по сложившейся в России традиции, мы предпочитаем делать реформы, которые охватывают всю страну, и предполагаем, что изменение правил игры, происходящие в ночь с сегодня на завтра, обеспечит желаемые результаты.
Надо четко сознавать, что в сфере госзакупок, к сожалению, нигде в мире не изобрели универсальных «палочек-выручалочек» для решения всех проблем вместе и сразу. В США, где действует достаточно эффективная федеральная контрактная система, эта система создавалась в течение десятилетий. Причем эта система является многоуровневой, когда федеральные закупки регулируются федеральными нормативными актами, закупки на уровне штатов – регулируются штатами. На федеральном уровне существуют разные правила и разные регламенты для разных федеральных агентств.
Важно также понимать, что ФКС будут создавать люди. Приняв новый закон, мы не поменяем тех людей, которые сейчас осуществляют закупки в рамках десятков тысяч бюджетных организаций. Мне представляется, что наиболее правильным и разумным было бы сразу выстраивать политику по созданию ФКС как многоэтапный процесс. И начинать, может быть, правильнее было бы не с введения единого закона, который распространяется сразу на всех заказчиков.
Возможно, правильнее было бы идти по схеме «пилотных проектов» или «экспериментов», когда в конкретных секторах и регионах, где существуют в том числе более квалифицированные команды специалистов по закупкам, стоило бы апробировать те новые механизмы и инструменты, которые сейчас запускаются в рамках ФКС. После чего оценить результаты по методу внедрения наилучшей практики: то, что сработало, остается и распространяется дальше; то, что не сработало – лучше остановить и разобраться, почему оно не сработало.
Последний момент: очень важным при запуске контрактной системы является создание механизмов обратной связи со всеми участниками этого процесса. В рамках реформы 2005 года ФАС попытался обеспечить механизмы обратной связи с поставщиками. У них были возможности оперативно пожаловаться на заказчиков, оспорить результаты торгов, на их запросы регулятор весьма активно реагировал.
Такие же механизмы обратной связи сегодня нужны во взаимодействии регулятора с госзаказчиками. Надо исходить из того, что среда неоднородна: есть коррумпированные чиновники, которые живут на «откатах», но одновременно в госаппарате, в бюджетных организациях есть много людей, которые пытаются делать свое дело в меру возможностей добросовестно. И таких добросовестных агентов надо пытаться услышать в тех случаях, когда они сталкиваются с реальными проблемами при реализации тех требований, которые на них накладываются законодательством.
В этом контексте стоит подумать о внедрении механизмов, похожих на механизмы ОРВ (оценка регулирующего воздействия), которые сейчас действуют для нормативных актов, регулирующих предпринимательскую деятельность. Такого рода процедуры нужны для бюджетного сектора, потому что, как наглядно показал 94-ФЗ, введение новых регуляторных требований к бюджетным организациям может приводить к существенным издержкам для самого государства. Оценка этих издержек, а также тех потенциальных позитивных эффектов нового регулирования, которые могут их компенсировать, – это отдельный серьезный вопрос.
На данной стадии важно, чтобы обсуждение проекта ФКС (включая его прохождение через Думу) велось в публичном режиме и учитывало мнения всех действующих лиц в рамках системы госзакупок.
Очевидно, что перечисленные выше публичный мониторинг, внедрение элементов ФКС в режиме «пилотных проектов», механизмы «обратной связи» с участниками системы закупок не дают гарантии от ошибок и провалов. Но они позволяют снизить вероятность таких ошибок и уменьшить связанные с ними издержки. И в итоге мы, может быть, быстрее сможем прийти к более эффективной и на деле удовлетворяющей запросы и потребности граждан системе госзакупок.