«Государство в лице правительства, не как регулятора, а как обычный хозяйствующий субъект, выходит на открытый рынок и осуществляет закупки для государственных нужд. Задача правового регулирования установить такие правила поведения для представителей государства, в рамках которых они действовали бы как представители эффективного собственника», – отметил Шаккум.
По его словам, эта процедура поведения эффективного собственника является ключевой для оценки эффективности действующего и будущего закона. Однако при этом встает вопрос определения цены закупки.
«Если моделировать поведение эффективного собственника в рамках действующего 94-ФЗ, возникает вопрос – сможет ли сегодня идеальный чиновник выйти на рынок и купить наилучший товар по наименьшей цене. Ни в 94-фз, ни в иных нормативных правовых актах нет понимания и подходов к определению справедливой цены закупки. Вследствие этого пробела закон путем административных процедур пытался определить эту цену. К сожалению, ОН не решил этой задачи – не мог решить и не решил», – подчеркнул парламентарий.
Вторая принципиальная ошибка, заметил он, в том, что эффективный собственник только тогда может быть эффективным, «когда имеет критерии и процедуры оценки результатов своей деятельности»: «Ни 94-ФЗ, ни другие нормативные правовые акты также не дают ответа на этот вопрос как оценивать эффективность закупочной деятельности. Сегодня эффективность сведена к одному параметру – снижение стартовой цены. Каков полученный результат – никто сегодня не оценивает». Шаккум обратил внимание на то, что в отсутствие стартовой цены и критериев эффективности закупок в 94-ФЗ была сделана попытка «найти «волшебную» универсальную процедуру, когда недобросовестный заказчик должен был приобрести у недобросовестного поставщика наилучший по качеству и наименьший по цене товар». Такой процедурой, по его словам, явился электронный аукцион, который годится только для простых каталожных товаров или биржевой торговли, и не применим для технически сложной продукции, подрядных работ.
«Одновременно с «волшебной» процедурой был открыт допуск на рынок для всех без исключения желающих исполнить заказ. В итоге закон дает конкурентные преимущества недобросовестным подрядчикам, которые демпингуют, судятся – все козыри у них в руках. Если в странах с развивающейся экономикой закон работает по принципу «закупать лучшее у равных», то в странах с развитой экономикой – по принципу «закупать лучшее у лучших». Закон привел к ситуации «закупить что попало, у кого попало», – считает глава думского комитета.
«Сегодня действие закона показало обратный результат. Красивая идеология о выходе на рынок всех желающих сработала с точностью до наоборот. Если раньше необходимо было договариваться только с недобросовестным заказчиком – то сегодня это приходится делать и с заказчиком, и с другими подрядчиками, и с контролирующими органами. В результате коррупция расцвела пышным цветом», – добавил он.
Шаккум перечислил последствия этих концептуальных ошибок. В частности, все многообразие закупок сведено к применению универсальных процедур, не учитывающих специфику различных видов закупок. В результате увеличились недобросовестная конкуренция, массовый характер приобрели «перепродажа» государственных контрактов, сговор поставщиков. Закон привел к провоцированию демпинга. Участились случаи срыва сроков исполнения государственных контрактов, некачественного исполнения контрактов. Не работает институт обеспечения исполнения обязательств по контракту. При формально детализированных требованиях к информационной открытости закупок на практике доступ к сведениям о размещении заказов существенно ограничен или отсутствует вообще. Электронные площадки, которые должны были способствовать оперативности размещения заказа, не работают в нормальном режиме.
По его мнению, новым законом эффективность закупочной деятельности государства должна обеспечиваться совокупностью законов и иных нормативных правовых актов. «Нельзя в рамках одного закона, который регулирует только процедуры, решить эту сложную задачу», – убежден Шаккум.
Закон, по его словам, должен исходить из презумпции добросовестного заказчика, стать эффективным инструментом в руках добросовестного заказчика. В свою очередь, добросовестность заказчика должна обеспечиваться всей совокупностью законодательства, в том числе и уголовным законодательством, и законом о закупках. Этот закон должен обеспечивать открытость и прозрачность деятельности заказчика.
«Ключевое звено в осуществлении закупок – это государственные распорядители бюджетных средств (ГРБС) – министерства и ведомства. Мы должны обеспечить эффективность их деятельности. Для этого Правительство должно подготовить инструментарий для определения диапазона справедливой цены и определить критерии эффективности заказчика. Деятельность ГРБС должна оцениваться через специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти», – считает Шаккум.
Он также назвал ключевым вопрос – персонификация ответственности заказчиков, участников размещения заказов и контролирующих органов за срыв размещения заказа и исполнения контракта: «Необходимо четко установить формы такой ответственности».
Говоря об основных положениях нового закона, Шаккум подчеркнул, что он должен устанавливать различные способы размещения заказа и устанавливать их особенности. В нем выделяются пять видов закупок: простые (каталожные) и стандартно-сопоставимые товары, работы, услуги; технически сложная продукция, в том числе НИОКР, НИР; закупка лекарств; строительный подряд; произведения литературы и искусства, объекты интеллектуальной собственности. Также в документе определены критерии допуска и оценки предложений: должны оцениваться способность выполнить работы и оценка качественного выполнения работ. Кроме того, закон предполагает уточнение института обеспечения исполнение обязательств по контракту – предусматривается предоставление исключительно банковской гарантии; формирование профессионального состава конкурсных и аукционных комиссий – привлечение независимых экспертов на возмездной основе, дополнительная оплата сотрудников за участие в работе комиссий; экономическое стимулирование заказчиков – средства от экономии должны поступать в самостоятельное распоряжение заказчиков; повышение информационной открытости закупок – ведения баз данных о закупках на сайтах отраслевых федеральных органов; сведение информации по всем закупках уполномоченным органом на едином сайте.